学术史中的公共行政学概念澄明
——三个基本概念的经典用法辨析
文｜张康之，张乾友
— 摘要 —
在早期公共行政学的发展中，public administration、administrative management和public management三个概念都已经出现，但学术探讨则主要围绕public administration一词展开，学者们从不同的角度对public administration进行了定义。然而，在市政研究运动中，public administration在很大程度上所指的是“城市行政”，只是随着研究对象扩展到整个政府构成及其行政过程，才获得了准确定义，用来指称政府的以及与政府相关的行政。Administrative management是罗斯福“新政”时期的特定产物，是罗斯福政府通过行政重组进行行政集权的一种策略性用语，在学术研究中鲜少使用，因此administrative management没有作为学术概念而被确立。在市政研究时期，public management一词也已经出现，它的使用及推广是与“国际市政经理协会”会刊“Public Managment”联系在一起的。对这三个基本概念的生成史进行考察，确认这些概念生成背景及不同用法，将有益于我们把握其不同的准确内涵，也有益于对公共管理学科的学术史进行梳理与澄明。
关键词：学术史公共行政学Public Administration；Administrative；Public Management
在公共行政研究中，public administration、administrative management和public management三个词语是经常困扰研究者的概念，因为很难在这三个概念之间做出区分，类似情况同样存在于中国学界。改革开放后，中国恢复并重建了行政学学科，在中国行政学研究中，“公共行政”、“行政管理”与“公共管理”的概念也经常被混淆使用，即使专门从事行政学研究的学者也往往在这些概念的使用方面感到难以选择。由于这三个基础性概念同时出现在公共行政学中，使这门学科呈现出概念使用上极大的随意性。为此，我们需要对这些概念的产生及其发展历史进行考察，以把握它们原初的基本含义。当然，中文的“公共行政”、“行政管理”和“公共管理”概念与英文的public administration、administrative management和public management并非一一对应关系，但对这些相关概念的生成史进行考察，确认这些概念的生成背景及使用，有益于我们把握这些概念的准确内涵，也有益于我们对公共管理学科的学术史进行梳理与澄明。对于中国公共行政科学的发展与完善来说，这是必要的功课。
一、公共行政研究起点上的public administration概念
从学科的角度回溯公共行政学的源头时，学者们通常会提到两个重要的时间节点：一是1887年，威尔逊(Woodrow Wilson)发表了著名的《行政之研究》这篇论文；二是1906年，纽约市政研究所(New York Bureau of Municipal Research)成立，这是美国最早的专门研究公共行政的机构。在《行政之研究》中，威尔逊从国家的层面讨论了政治与行政的关系，同时，出于提高国家行政效率与行政能力的要求，提出了建立行政科学的构想。纽约市政研究所的研究对象是城市，其研究工作的主要目的是提高城市政府的行政效率和公共服务能力，因此，纽约市政研究所并不关注国家层面上的行政问题。可见，威尔逊的《行政之研究》与纽约市政研究所的活动都是研究行政现象的，但这些现象的范围和层次却存在明显的差异。显然，行政是一个非常宽泛的概念，无论在国家层面还是在城市层面，都存在行政问题，并且在与私人行政相对的意义上，国家行政与城市行政都属于公共行政的范畴。所以，人们往往把以国家行政为研究对象的《行政之研究》的发表和以城市行政为研究对象的纽约市政研究所的建立，都看作是公共行政学起源的标志性事件，公共行政学也因而具有两个源头。
今天看来，虽然威尔逊与纽约市政研究所关注的对象不同，但在19世纪末20世纪初，“国家”与“城市”的区别并不像今天这样明显，在当时的观念里，往往并不在国家与城市之间做出严格区分。我们知道，在西方古典政治学的语境中，城市与国家是没有区别的。从现代英语学界将希腊语中的polis一词翻译为city-state的情况来看，表明现代人认为古希腊城邦兼具城市与国家的双重特征。在20世纪初期，城市与国家的区别往往是在规模的比较中来加以定义的，并没有在实质性意义上存在区别，更多的人把城市看作国家的一种浓缩形态。虽然在政治的意义上需要看到城市与国家的区别，但在公共行政的意义上，似乎城市行政更多地具有公共行政的属性，况且在美国这样一个联邦体制中，城市本身也具有国家的影像。所以，在当时的美国语境中，威尔逊所关注的行政与纽约市政研究所探讨的行政是没有原则性区别的。实际上直到“二战”以后，随着民族国家的普遍建立，“国家”一词才被赋予特定的内涵，人们才在词语使用上把国家与城市严格地区分开来。由此，城市行政也就逐渐地被称作为“城市管理”，以示与国家行政之间的层次性差异。
通过文献考察我们发现，当威尔逊和古德诺(Frank J．Goodnow)这两位公共行政学的公认创始人试图对行政问题发表意见时，主要是根据现代国家的实际运行状况而对行政做出判断的。然而，从国家的层面来观察行政活动，往往显得过于宏大，虽然能够清晰地看到国家运行中的政治与行政之间有着很大的区别，却无法细述这种区别的详尽含义，更无法得知行政的具体过程是怎样的。所以，威尔逊和古德诺都只能对政治与行政的区别做出一种原则性的规定，却无法告诉我们行政究竟是什么。也就是说，威尔逊和古德诺所要做的是描述行政的轮廓，即指出政治与行政之间有一条边界，至于行政是什么、具有哪些基本特征、是怎样运行和如何发挥作用的，却并没有做出回答。虽然古德诺明确地指出“行政是执行”，但对这种执行却没有做出进一步的探讨。所以，威尔逊和古德诺所做的只是初步工作，仅仅提出了行政应当被作为一个相对独立的研究对象来看待，仅仅确定了行政学这样一个研究领域。或者说，威尔逊和古德诺确立了国家(政府)行政的研究领域，真正对公共行政做出具体描述和分析的工作，则是由纽约市政研究所承担的。
其实，在威尔逊和古德诺之前，对行政现象的研究已经积累了一些成果，不过，这些研究是以学校、教会以及医院等为观察对象的。我们发现，在早期的行政研究中，教育行政、公共卫生行政等概念都已经出现，并被人们广泛使用，在某种意义上，威尔逊所做出的开拓国家(政府)行政这一研究领域的贡献，是与这些关于学校、医院、教会等的行政研究有着一定联系的。可以说，威尔逊对行政研究的贡献在于：把视线从学校、教会、医院等组织转移到了国家(政府)组织上。但是，对于威尔逊的这一贡献，只能在公共行政学其后的发展中才能够加以确认，仅从《行政之研究》来看，这篇文章并没有明确地反映出威尔逊已经持有了一种组织的视角，反而是把行政活动看作是国家(政府)活动中的一个特殊部分。
关于行政研究是否能够持有组织的视角，是一个非常关键的问题。因为只有在组织的意义上，才能把握行政的特征，才能把行政活动与其他治理活动区分开来。威尔逊的《行政之研究》发表后很长一段时间都没有引起学术界的注意，在某种意义上，就是因为没有明确地显现出其是一种从组织的视角出发所获得的观察结果。应当说，在威尔逊之前，那些已经注意到了行政现象的早期行政研究者们，其实意识到了组织视角之于行政研究的意义，他们在研究学校、教会、医院时，是从组织的角度去观察行政活动的。我们知道，当时的现代企业尚未成为典型化的组织形态，而学校、教会和医院等则是社会组织中专业化程度较高的组织形式。正是因为这些组织在行政体系与结构方面都发展得较为完整，所以，通过对这些组织的观察能够获得对行政现象的认识。到了19世纪晚期，随着现代企业的诞生和城市化进程的加速，很快就把组织规模和专业化水平都远远高于学校、教会、医院的现代企业和城市呈现在了人们面前。而且，作为组织的现代企业和城市的行政也更为复杂，对于学者来说，也更具有挑战性。因而，对行政问题感兴趣的学者开始逐渐将目光转向企业与政府，尤其是已经具有现代组织特征的城市政府。在行政方面比现代企业更具有典型性，这就使城市行政研究对学者具有更大的吸引力。正是由于这些原因，在学术史上，关于城市行政的研究是早于对企业管理以及一般管理的研究的。
1892年，普里查德(Frank P．Prichard)在《对城市政府科学的研究》中写道，“现代科学的发明已经打破了地域界限，也在很大程度上摧毁了地方独立。大公司对不断集聚的资本的控制，已经在商业贸易的运行中引入了一股危险力量，大城市的剧增，也在政治领域中引入了一个同等危险的因素。在一个简单得多的社会中建构起来的普通的政府行政机制，已经被证明不够用了。我们亟需一种更为科学的设计和一种更为系统化的操作。”①在这里，普里查德指出了城市行政研究的必要性，“城市中如此巨大人口的幸福与富裕，直接取决于政府——它所具有的职能需要详尽的科学知识与高超的科学技能——的行政。我对‘科学’一词的使用是经过深思熟虑的。研究城市政府本身就是一门科学。”②可见，当时城市的发展对城市行政研究提出了非常迫切的要求。城市不仅是一个生活场所，而且首先是资本集聚之地。在这里，如果像普里查德所说的那样，大企业对资本的控制已经成为一种危险力量，而城市政府又正面临着这一挑战，那么城市行政的研究也就被看作是对这种危险的回应了。正是由于这个原因，一场“市政研究运动”在美国兴起，1906年纽约市政研究所的成立就是这场运动进入高潮的标志。
由上述学术史梳理可见，近代以来，关于行政问题的研究有两种不同的途径：一种是把行政看作为具有普遍性的组织问题；另一种则是把行政看成国家活动的一个特殊方面。在很长一段时期内，由于现代组织尚未发育成熟，前一种途径一直未能取得重大突破，直到现代企业和现代城市兴起之后，才开始有迅猛进展。在其后的发展中，当人们对企业与城市政府的行政行为做出明确区分后，这一途径逐渐地走向了两个方向：一方面，城市政府被作为公共组织看待，它的活动被称作为公共行政；另一方面，企业则被作为私人组织看待，相应地，存在于企业中的行政也就是私人行政。到了20世纪初，私人行政的研究汇流到了科学管理运动之中，成长为20世纪的一门显学——管理学。对作为国家活动的行政进行研究，应当说是由威尔逊开拓出的一个领域，但是，在公共行政学建立的过程中，威尔逊所确立的这一领域一直没有受到学者们的重视，直到沃尔多(Dwight Waldo)考察“行政国家”的时代，威尔逊的影响才开始在批判声中逐渐地扩大。今天，我们往往把威尔逊和古德诺的理论发现视作为公共行政学的逻辑起点，但就这个学科的基本内容的发掘而言，则应当归功于“市政研究运动”。
在威尔逊和古德诺关于行政的论述中，包含着明显的规范性内容，但他们却没有使用public administration的概念。与他们不同，“市政研究运动”极力淡化城市行政的规范性色彩，但学者们却广泛地采用了public administration的概念。之所以会出现这种情况，原因就在于：威尔逊和古德诺都是在国家的层面上讨论行政问题的，因而，“行政”一词在这里是指国家及其政府中的活动，已经包含了规范性的内容，也就不再需要加上public这样一个规范性定语。对于“市政研究运动”而言，由于是在城市组织的层面上去认识行政问题的，需要直接与城市中已经大量出现的企业行政区别开来，所以，必须时时处处都在administration前面加上public的定语。研究对象的不同，决定了词语使用上的差异。这也表明，在“市政研究运动”中，public administration一词中的public并不是出于规范administration的需要，而是与private administration或business administration中的private与business相对的指示性用语。所以，“市政研究运动”虽然采用了public administration的概念，并在这个概念的基础上为我们今天所熟知的公共行政学奠定了基础，但与我们今天使用的public administration还是有所不同的。在“市政研究运动”那里，public还不具有严格的规范性内涵，更多地是作为一种客观的、以事实为取向的对城市行政活动的描述。尽管public使城市行政与企业中的私人行政区别开来，但在行政的意义上，两者却没有太大的差异，至少在当时人们的观念里，行政作为组织共有的活动被认为其一致性远大于公共组织与私人组织之间的差异。
可见，在公共行政研究的起点上，人们并没有对行政的性质给予充分的关注，特别是在早期，人们仅仅关注到学校、教会、医院等组织的行政(今天我们称作为“管理”的)活动。随着研究范围的扩展，开始沿着不同的方向去探讨行政问题，出现了威尔逊、古德诺对国家(政府)行政的关注和“市政研究运动”对城市行政的研究，但这只是领域上的区别，并不是对行政性质的规范性界定。就public administration而言，主要是“市政研究运动”中的学者们使用的一个概念。其原因是，此时的现代企业组织化程度在迅速地提高，作为企业管理的私人行政也迅速地将自身的特征凸现了出来，尽管关于私人行政的研究尚未形成一种学术氛围，但“市政研究运动”已经嗅到了私人行政(企业管理)研究可以成为一个专门领域的可能性，才要求把对城市行政的研究与之相区别。所以，public administration在这个时候是“市政研究运动”用来区别私人行政的排除性概念，并不需要加以明确定义。不过，也许正是“市政研究运动”使用了这一概念而对私人行政进行了排除，才使企业管理的研究迅速兴起，并成为一场影响了整个20世纪的学术运动，使关于私人部门管理问题的研究蔚为大观。
二、“新政”中出现的administrative management概念
在美国历史上，“新政”是一个重大的转折性事件，它给美国社会的各个方面都带来了诸多不同于以往的新特征。就公共行政研究来看，“新政”标志着公共行政学的创立时期进入了尾声。我们已经指出，公共行政学创立时期的研究工作是在“政治—行政二分原则”下进行的，特别是“市政研究运动”在“政治无涉”的姿态下所进行的公共行政研究，为公共行政学这门学科的建立提供了奠基性的准备工作。如果说威尔逊确立的“政治—行政二分原则”被其后整个公共行政学科发展看作是可以怀疑却必须遵守的前提，那么，“市政研究运动”虽然没有注意到威尔逊所确立的这一原则，却也在默认了这一前提的情况下做了大量对于学科建构必不可少的工作。特别是在技术性的层面上，由于“市政研究运动”直接以作为组织的城市政府为研究对象，通过他们的研究成果为公共行政这门科学提供了必要的和系统化的知识准备。然而，“大萧条，新政，以及随后的战争将人们的兴趣点从城市转向了国家，同时也暴露出了不同类型与规模的新问题。早期的一些方法与‘原则’受到了人们的质疑”。或者说，由于社会的变化而使“市政研究运动”的使命终结了，从而使行政研究转向了对国家活动中行政问题的关注。
随着“新政”时代的到来，在公共行政的研究中实现了从城市行政到国家行政的视角转变。之前已经讲过，在较早时期，虽然威尔逊和古德诺确立了国家(政府)行政这一研究领域，但学术界却没有对它做出积极回应。当时，在学术界处于主流地位的是“市政研究运动”，他们主要关注的是城市行政，而“新政”则促使学者们把国家(政府)行政作为关注的中心。随着研究对象的改变，对公共行政的认识也发生了相应的变化。当然，在“新政”时期，无论是人们的观念还是实践，都处在急剧的动荡过程中。在这种条件下，是不可能鼓励人们对20世纪初期的公共行政——无论实践还是研究成果——产生广泛怀疑的，相反，人们有着更为强烈的维护已有研究成果的要求，希望借已有的研究成果协助政府带领社会走出危机状态。所以，尽管公共行政研究的视界已经发生转移，却没有出现对“市政研究运动”研究成果的集体反思，事实上，这项工作是在“二战”以后才开始的。“二战”之后，在“新政”所取得的成绩得到了举世公认的情况下，在学者们开始对“新政”的经验进行总结和理论提升的时候，才发现了“新政”时期的公共行政与“市政研究运动”中的公共行政不同，并开始对“市政研究运动”进行反思。在从“新政”到“二战”结束的这段时间里，公共行政研究和实践领域中出现了最具代表性意义的是一个词语administrative management。
在“市政研究运动”兴起时，这场具有浓重“民间”色彩的研究运动主要是在私人资金的资助下展开的。在当时的美国，尽管文官制度改革已经完成，但在政治活动中，人们对“政党分肥”的戒备心理依然很重，而且，利益集团在这时也没有获得合法性，所以，对于以城市政府为研究对象的“市政研究运动”，人们很难不对他们的研究动机以及资助人的资助动机产生怀疑。正是为了消除人们的怀疑，“市政研究运动”才在研究过程中努力表明，他们不愿意触及政治，而仅仅是在研究作为组织的城市政府，即研究具有明显技术性特征的城市行政。然而，随着“大萧条”的爆发和“新政”的出台，情况发生了改变。首先，为了应对前所未有的危机，罗斯福政府需要进行前所未有的集权。在美国特定的民主政治背景下，罗斯福必须避免自己亲自向国会和美国社会传达希望集权的信息，而是需要有一支既能表达意见又具有权威的力量来传达这种信息。所以，作为一种政治策略，罗斯福政府必须求助于专家。其次，就应对“大萧条”而言，罗斯福政府也确实需要专家的帮助去解决越来越复杂的专业性问题，特别是在当时尽管文官制度改革已经建立起专业化的文官队伍，但这支文官队伍实际上并没有多少专业知识，就他们的来源看，主要还是转型为职业文官的“政客”。因此，罗斯福政府向专家敞开了政府的大门，建立了各种各样的研究机构。其中，最为重要的就是由布朗洛(Louis Brownlow)、古利克(Luther Gulick)与梅里亚姆(Charles E．Merriam)等人牵头建立的“总统行政管理委员会”。
“总统行政管理委员会”的关键词有两个：第一是总统；第二是行政管理(administrative management)。所以，以该委员会主席布朗洛名字命名的“布朗洛报告”(The Brownlow Report)的结论也有两个：首先是“总统需要帮助”；其次是帮助总统的方式，这就是administrative management。那么，总统为什么需要帮助?该报告认为，“我们的总统职位统一了至少三种重要的职责。一方面，总统是一位政治领导——党派领导、国会领导和人民的领导。另一方面，他是国民的首脑——在这个词的礼仪性的含义上，是美国国民团结的象征。再一方面，总统是联邦制度和机构中的首席长官与行政官员。在许多政府类型中，这些职责或者是分开的，或者只是部分结合在一起的，而在美国，它们则统一在同一个人的身上，总统的职责就是承担所有这些重任。”①但在现实中，无论是由于威尔逊所说的“国会政体”的掣制，还是由于联邦机构专业化水平的低下，都使总统很难承担起上面所列举的这些职责。正是由于这些原因，总统的“行政管理委员会被要求调查与报告特别是最后一种职能，即行政管理(administrative management)问题——为履行由美国宪法授予总统在行使行政权力中所担负的职责而进行的组织”。②在此问题上，“我们所需的不是一种新的原则，而是对我们管理体制的一次现代化”。③也就是说，administrative management不关心“国会政体”变革等政治性的和原则性的问题，而只是关注“国会政体”之中的行政部门，关注行政管理的现代化。“在一个民主制度中，administrative management关注的是行政首长及其职责、管理的人事支持、组织、人事、以及财政制度，因为这些在人民的政府中是必不可少的保障人民意志的手段。”④
根据“布朗洛报告”，administrative management在实践中已经找到了可操作方案，这就是当时各州和地方政府正在开展的行政重组(administrative reorganization)。有了这些经验，虽然“联邦政府所涉更广，也更为复杂，但重组的原则是一样的”。⑤基于这种认识，“布朗洛报告”提出了一套精心设计的重组计划，“在这一广泛的行政重组计划中，白宫本身也被包括在内。总统需要帮助”。⑥其结果是设立了“总统行政办公室”帮助总统专门处理行政事务。这个总统行政办公室后来得到立法部门的通过，并对此后的美国政治产生了深远影响，的确成为了总统最得力的助手。此外，该报告的重组建议还包括将文官委员会改组为由一个直接对总统负责的文官专员领导下的civil service administration。不过，在罗斯福任内，这一改组文官委员会的建议并未得到国会批准，直到1978年卡特任总统期间通过了《文官改革法案》，才使这项改组建议成为现实。
在当时的语境中，关于行政问题有三个类似的概念，即execution、administration和management。其中，execution专门用来表达总统在与国会的关系中领导行政部门履行其职责的含义；administration虽然主要用来指称行政部门及其活动，但也并不排斥立法与司法部门中的行政活动；management同样不排斥立法与司法部门中的行政活动，但与administration相比，management更加强调行政中的具体活动和技术性工作。根据当时对这些概念的用法，administrative management的准确含义就应当是指行政部门中的管理问题。因而，合乎逻辑的理解是，解决行政部门管理问题的办法就是行政重组。也就是说，罗斯福任命“总统行政管理委员会”的目的是为了推行联邦机构的行政重组，其实质就是要进行行政集权。然而，在美国“国会政体”的政治框架下，在联邦的层面上直接进行行政集权就必然意味着要削弱国会的力量。这是由“三权体制”所决定的，根据三权制衡的设计，三种权力中任何一种权力的扩大，都必然意味着其他权力的削弱。所以，对于罗斯福政府而言，这是有一定政治风险的做法，以至于罗斯福政府需要声言它所推行的重组计划与国会无关，不会影响国会的控制地位，而仅仅是行政方面(特别是技术意义上)的管理改进。正是出于这种需要，总统行政管理委员会才选择了administrative management而不是public administration的名称。显而易见，administrative management的表达式不会引起国会的怀疑，甚至能够赢得国会的认同，而public administration由于包含了国会以及最高法院中的行政活动，极易引起国会的误会。所以，administrative management一词的使用，反映了罗斯福政府当时的意图和全部策略性的考虑。
在罗斯福任内，administrative management这一概念的使用频率是很高的，影响也是巨大的。尽管如此，这一概念无论是在实践上还是在理论研究中，都没能成为替代public administration的概念，甚至没有成为一个与public administration相平行的概念而得到使用。其原因就是，它仅仅是一个在特定时期出现的有所特指的概念，更多地使人们联想到罗斯福政府的行政重组，而public administration则是用来指称具有普遍性的行政现象和行政问题的概念。在美国民主的语境下，特别是在“三权分立”的宪政体制下，即使是在凯恩斯主义得以实行的条件下，行政集权也是一个可以做而不可以宣扬的事情。既然administrative management一词是与罗斯福的行政集权联系在一起的，学者们在其研究工作中回避使用这个词语也就不难理解了。所以，时过境迁，administrative management一词也就进入了历史，与“总统行政管理委员会”和“布朗洛报告”一样，变成了一种历史陈迹。
三、初入学术语汇的public management概念
随着20世纪80年代“新公共管理运动”的兴起，public management概念开始流行，在一段时间内，人们在谈论公共行政的问题时，往往使用public management去替代public administration。这反映了人们除旧布新的追求，要求用公共管理取代公共行政。显而易见，自诩为“新公共管理运动”的学者们在public management前加上new这个词本身就已经明示，public management一词在历史上曾一度流行。的确如此，早在“市政研究运动”时期，public management就已经得到了相当广泛的运用。从“市政研究运动”的文献来看，public administration是被作为研究对象来看待的，但在对public administration内容的探讨中，更多使用的是public management一词。
我们知道，“市政研究运动”的基本现实依据是“市政经理制”(city manager plan)，在这种制度中，城市行政长官被称为city manager。1914年，许多city manager发起成立了“国际市政经理协会”(International City Manager Association)，1919年该协会创办了一份会刊，名为“City Manager Magazine”，其宗旨是“专注市政行政”。1926年，“国际市政经理协会”召开第十三次大会，“大会的重要举动之一是批准了改变杂志名称的提议。将‘City Manager Magazine’变更为‘Public Management’。这一变更将在稍晚的时间发生。这一举措的采纳是因为本杂志在市政经理职业之外的增长，它在没有实施市政经理制的城市官员、商会、市民团体、学院、大学与公共图书馆中都有着大量的追随者。”①这一正式更名行动发生在当年第12期杂志出版之际，与杂志名称的变更相一致，杂志的宗旨也从“专注市政行政”变为“致力于地方政府的运行”。根据“国际市政经理协会”的看法，“新名称看来更适合于做我们的官方出版物，无疑也更有助于实现我们杂志的目标”。②就“国际市政经理协会”将其机关刊物更名为“Public Management”来看，显然包含着这样一个判断：city manager这一名称的范围过于狭隘，仅限于实行市政经理制的城市，而public management则要宽泛得多，可以把没有实行市政经理制的地方政府和地方官员都包括进来，可以达到扩大杂志读者范围的目的，并通过这一点去提高“国际市政经理协会”——后来更名为“国际城市/城镇管理协会”(International City/County Management Association)——的影响力。
对“国际市政经理协会”使用public management的倾向和意图的判断，可以从四个角度去看：第一，就美国行政体制而言，是由联邦、州和地方三级政府构成的，“市政研究运动”为了回避这三级政府中行政与政治之间纠缠不清的情况，定位于对技术色彩较浓的城市政府进行研究，所使用的public administration一词实际上所指的是城市行政。此前的威尔逊没有使用public administration一词，此后的罗斯福政府所使用的则是administrative management，而“国际市政经理协会”使用public management时是要求把“市政研究运动”的研究范围扩展到对地方政府运行的研究。因此，在范围上要比public administration更大。第二，“市政研究运动”在public administration的名义下对城市行政所做的研究也是聚集在行政技术方面的，但是，在“国际市政经理协会”看来，“市政研究运动”对行政技术方面的强调还不够，所以，试图通过使用public management一词去进一步突出行政的技术方面。这是对作为“国际市政经理协会”准备期的“市政研究运动”的反思而确立起的新目标。第三，经历了“市政研究运动”并拥有了“市政研究运动”的成果，“国际市政经理协会”希望借助于public management一词而对此前所有关于行政的研究进行整合，因为，public administration所代表的是与地方政府以及商会、市民团体、学院、大学等组织并行的行政研究，使用public management一词，就可以把public administration和关于地方政府以及商会、市民团体、学院、大学等组织的行政研究都整合到一个体系中来。第四，在“国际市政经理协会”成立之时，科学管理运动已经兴起并产生了巨大影响，受到科学管理运动的影响而用management去置换administration也是在情理之中的，而且，在management之前加一个public的定语，既能与科学管理运动相区别，又表明了不同于public administration的内涵。
我们知道，英国皇家公共行政学院1922年创办了《公共行政》杂志，而美国公共行政学界则缺乏一本类似的学术期刊，因此，当“City Manager Magazine”更名为“Public Management”之后，很快就成为了当时公共行政研究者的一个重要交流平台。到20世纪30年代，莱德利(Clarence E．Ridley)、布朗洛、怀特(Leonard D．White)、威洛比(William F．Willoughby)、古利克、梅里亚姆与老莫舍尔(William E．Mosher)等人都进入了该杂志的编委会。从该杂志所发表的文章看，其并未排斥public administration，似乎还有包含public administration的倾向，因为与“City Manager Magazine”相比，在“Public Management”上直接以public administration为名的文章明显增多。在此意义上，public management又可以理解为一个包含了public administration的概念。不过也应看到，刊物更名产生了重要影响，但“Public Management”毕竟是“国际市政经理协会”会刊，其读者群依然以从事实务工作的市政经理为主。刊物性质和读者群决定了专业学者鲜少在这份杂志上展开理论探讨，更不可能追究public administration与public management的概念差异。事实上，杂志本身就规定，“本杂志存在的目的是为了促进从事城市管理的官员在观念和经验上的交流。它的读者是繁忙的行政官员，因此我们也要求投稿的文章以一种简明扼要的方式认真书写。”①这里所谓的“简明扼要”，就是说杂志上的文章通常不超过3个页面，而这显然不能满足学者们开展学术探讨的要求。所以，“Public Management”作为公共行政研究者们进行学术交流平台的历史是极为短暂的，当学者们发现它无法帮助自己去实现学术抱负时，也就很快抛弃了这样一个平台。
事实上，在“Public Management”这份刊物出现之前，public management一词已经得到了广泛使用，但是在20世纪三四十年代，对于public management一词的推广而言，“Public Management”显然发挥了巨大作用，正是有了这样一份刊物，使public management一词进入了学者们的主体视野，就连古利克也在全国公共行政学院暨纽约市政研究所的工作报告中使用了这一概念：“市政研究所代表了一种促进更有效的政府的全新方法。不同于宣言、纲领与政见，它代之以自然科学的严谨的研究方法；不同于直觉的与合理化的改革计划，它坚持对事实的不偏不倚的观察；不同于对公共官员的个人攻击，它把它的时间用来对控制着这些官员的‘制度’进行分析；在工作方法上，不同于临时委员会、通用秘书和公关专家，它依赖于一支涵盖政府组织、public management、财政、工程、公共安全、卫生、福利与教育行政的全职的技术和专业专家队伍。”②在这段话中，由于纽约市政研究所和全国公共行政学院的研究对象本身就是城市，所以，当把public management与组织、财政、工程、公共安全、卫生、福利、教育行政等并列时，实际上是把它看作为“市政研究运动”研究对象public administration的一个特殊部分，具体来说，就是“组织与管理”中的管理部分。这说明，尽管“市政研究运动”与“国际市政经理协会”在人员上存在着一定的重合，但在“市政研究运动”学者与“国际市政经理协会”之间，对这两个概念的理解是不同的，“市政研究运动”中的学者们认为public management只是public administration中的部分职能形式，而“国际市政经理协会”则认为public management包含了public administration，在研究范围上要大于public administration。
在公共行政研究初期，从学缘关系上看，美国学者更多地受到了德国学者的影响，在对公共行政的理解方面，美国学者与英国学者之间存在较大分歧。但是，由于同属英语学界，两国之间的交流更为频繁，所以，public management在美国的流行使用也影响到了英国。在英国皇家公共行政学院的《公共行政》杂志上，就曾出现过public management这一概念。①但是，public management出现在《公共行政》杂志上的这种情况只是偶然现象，其在20世纪三四十年代作为一个概念而得以流行的领域主要还是在美国。在美国，public management这个概念之所以得以流行，除了“Public Management”的影响以外，也与公共行政学史上一位重要人物的作用密不可分，这个人就是弗里茨·马克斯(Fritz Morstein Marx)。弗里茨·马克斯因主编了《公共行政的要素》一书而享誉公共行政学界，在公共行政学发展史上，这本书对于公共行政学这门学科的定型有着重大贡献。在public management与public administration两个概念的关系问题上，弗里茨·马克斯更多使用的是public management而不是public administration。比如，在1941年发表的一篇论文中，弗里茨·马克斯写道：“1937年的立法(德国文官制度法修正案)本身就证明了public management的制度重要性。它使功绩原则得到了永久化，并再度强调了经常重复的官方告诫——‘正确的思想’尽管是必要的，却不足以替代知识与经验。它坚持终身制的规则，同时强调政党看管好每一个有抱负的求职者。”“……public management在当前有着显著的地位，它远不是一个完全非政治的领域，就像一个人会把琐事看成例行公事，或把平流层飞行看作纯粹的技术性工作一样。一个充分发展的功绩官僚体制在政策制定的层级达到其顶点，因此它不可避免地获得了政治机构的特征。这就解释了为什么没有一场革命性的运动会无视行政等级体系及其构成。”②在这两段话中，public management其实所指的就是文官体系或功绩官僚体制。它在19世纪晚期被视为一个“完全非政治的领域”，而经历了20世纪初期政治对文官体系的介入之后，这一观点已经失去了立论的基础，因而，public management也开始被视为某种“政治机构”了。在这个意义上，这里的public management也可以被替换为public administration，因为后者自文官制度改革以来便获得了表示文官制度或文官体系的含义。
可见，弗里茨·马克斯对public management的使用是不同于“市政研究运动”和“国际市政经理协会”的，作为一名具有很强国家主义意识的学者，弗里茨·马克斯对public management的理解可能更接近于威尔逊、古德诺在国家行政的意义上对administration的理解。所以，我们才会看到这样的表达：“苏维埃俄国还没有造就出她自己的柯尔培尔(路易十四时代法国财政大臣和海军国务大臣)，也没有对行政才能的合理修整给予多少注意。然而，事情已经发展到这样的地步，过去的疏忽开始产生了后果。先前无产阶级专政的有组织的滑稽举动造就了这样一种错觉，即‘一国社会主义’正在陷入僵局。我并不是说行政改革完全不可能。Public management与国家的自我保护结合得如此紧密，所以，如果我们看到斯大林当局通过生产大量行政官员来结束其反对‘官僚制’的众所周知的运动的话，是不应感到奇怪的。”“尽管报纸头条对其保持沉默，尽管它并不吸引眼球，但在今天，有效的public management却是政治指挥的一个必备工具。工业国家有赖于一系列的技术设施，以做出社会和经济上的持续调整。极权主义给人与人之间的集体关系带来了一场革命，但在其行政体系的建设上，它却坚持了维持不变的道路。如果民主可以从中吸取任何教训的话，也必须从这一事实中寻得。”在这两段话中，public management显然就是指国家行政体系。
四、对public management概念的不同理解
在1946年发表的另一篇论文中，弗里茨·马克斯说，“public administration在根本上是一种努力行动的协作模式，每个参与者都对这一模式所具有的特征做出了贡献，都在这个意义上发挥了促进作用。在努力谋求协作的过程中，政府律师也许发现了公共服务的非凡机会，他越是欣赏自己所扮演的角色，他就越能够在制定行政法律中发挥自己的潜能，就能够使自己成为支持有效的public management和民主政府的重要因素。”②这段话显然受到了当时正在渗入公共行政研究中行为主义的影响，反映了一种从行为的角度去理解public administration的思想倾向。单纯从这段话来看，public administration与public management是有区别的，前者被理解成了一种行为模式，而有效的public management则既可以指整个行政体系的有效运行，也可以指协作行为的实现过程。但这种差异并不是原则性的。
在另一段话中，弗里茨·马克斯写道：“公法的不稳定性不仅源于将法官和public manager分离开来的距离。它同样在public administration这个相对年轻和含糊其辞的有组织的人类知识领域中有着自身的起源。迄今为止，它的基本数据既未得到充分整合，也未得到分析性的分类，以使急需原则的实际工作者可以自信地根据得到验证的假设而着手操作。片面之词仍然未经检验地在public management这门初生科学中蔓延。草率的概括仍然在原理的伪装下大行其道。当前行政法的状态在某些方面仅仅反映了public administration作为一个初生学术门类的状态。”①在这里，public administration与public management都被当成了某种知识类型的名称，弗里茨·马克斯没有明确说明它们是什么样的知识类型，但从他的表述中看，public administration与public management既可以理解成两种不同的知识类型，也可以理解成是关于相同对象的某种知识类型。就弗里茨·马克斯这样一位严肃的学者而言，他在使用概念方面不应有随意性，也就是说，他是不应把两个概念加以混同使用的。由此，public administration与public management所代表的就应当是两种相关的但又有所不同的知识类型。但是，观其一生，我们都没有看到弗里茨·马克斯对public administration与public management加以区分的文字，只是更多地使用public management一词，却又不时地提起public administration的概念。
1946年出版的《公共行政的要素》是一本文集，由于弗里茨·马克斯是文集的主编，其他学者受到弗里茨·马克斯的影响而多次使用了public management的概念。比如，莱瑟森(Avery Leiserson)认为，“最重要的是，public management研究努力不受这样一些观念——将公共事务视为例行公事、视为根本上消极的与克制个人或私人动机的、视为一种不自然的却是必要的恶——的影响。对于政策制定模式和组织中各种关系的研究，已经使我们形成了这样一种对个人心理过程的理解，那就是个人是如何认同作为一个整体的组织的特质和成就。因此，public administration已经发展到了这样一种程度，使人们通过与他人的合作而获得个体释放与满足的强烈感受。”②在这段话中，似乎包含着这样一种判断，那就是，public management是public administration发展的一个新的阶段，但是，句首的research in public management与本文题目中的study of public administration又看不出有什么区别。也许莱瑟森是受到了作为这本文集主编的影响而使用了public management的概念，在使用这一概念时，又努力去考虑public administration与public management的区别，才含混地表达了public management是public administration发展的一个新的阶段的意见。显然，弗里茨·马克斯影响了其他学者，他所表现出的对public management的更多偏爱也得到了其他学者的迎合，特别是当他把自己主编的另一本文集冠名为“Public Management in the New Democracy”③后，更多的学者也开始习惯于使用public management一词。实际上，对于其他学者而言，在使用public management一词时，与public administration一词并没有什么区别。
在学术史中，与administrative management不同，public management这一概念在战后的公共行政反思时期没有消失。费富纳(John M．Pfiffner)、西蒙(Herbert A．Simon)与迪莫克(Marshall E．Dimock)都分别在其代表作中使用了这一概念。比如，费富纳认为，“The new public administration始终警惕用私人管理中所使用的最好方法来满足政府需要的做法。不管怎样，越来越明显的是，在某些方面，政府运行于其中的环境、条件与限制是不为私人企业所知的。想象一个拥有太少警察和太多工程师的城市，一个私人公司可能最多只需要几个星期就能纠正一个类似的情况，但一个城市则需要数年。一个公司如果不能盈利，就会发生management上的变动。而当前所进行的建立行政标准和指标的运动则明确承认，必须为public management设计出一些东西，以取代私人企业的损益表。Public administration永远需要对技术问题的人文方面和福利方面比私人企业在过去的所作所为给予更多的考虑。它依其本质而必须拥有一种关于效率的社会观念，而不是像科学管理那样仅仅关注个体工厂或工人的生产率。”①作为一位教科书作者，费富纳对public administration的使用很好地体现了当时的两种对立观念：一方面，是科学管理意义上的科学行政，正是在这个意义上，费富纳将其称为new public administration，以与前科学时代的经验行政相对；另一方面，则是20世纪20年代以来就已开始萌生的民主行政观念——“The new public administration在精神和实践上都具有本质上的民主性。市政经理将他们10%—50%的时间用在与公众接触的工作上，而在更小的城市，他们通常还保留着一种开门办公的政策”，②在这方面，费富纳所谓的new public administration又是与私人行政以及科学管理意义上的一般行政大大不同的。就public management而言，在这段话中，“management上的变动”显然是指管理体制或管理方式上的变动，行政标准与指标同样属于管理体制中的内容，所以，这里的public management所指的就是公共部门中的管理体制或管理方式。之所以不使用public administration的概念，可能是出于用法上的习惯，在习惯上，a change in administration可能被理解成人事上的变动，尤其特指政府中整体性的人事更替。
学者西蒙在“国际市政经理协会”有过一段工作经历，可以肯定的是，他非常熟悉public management一词，但是，他却把自己的著作命名为《行政行为》(AdministrativeBehavior：AStudyofDecisionMakingProcessesinAdministrativeOrganization)。在该书中，当西蒙讨论价值判断问题时写道：“本章目前为止所使用的例证主要采纳自public administration领域。这样做的一个原因是，价值判断的问题——尤其与行政裁量和行政规制相关的问题——在公共领域比在私人领域中得到了更充分的探索。事实上，在这一主题上，两者并不存在根本性的差异。无论是private management还是public management中的决策都一样，都必须把已经为组织设定的目标作为它们的伦理前提。”“当然，在所设定的组织目标的种类以及设定它们的程序和机制上，public and private management之间存在重要的差异。在public administration中，决定目标的最终责任归属于一个立法机构；在private management中，则归属于董事会，并最终归属于股东。”①《行政行为》出版于1947年，此时，科学管理运动不仅发展到鼎盛时期，而且经历了数次分蘖，management一词已经成为一个日常用语。西蒙要求把private management与public management区别开来是符合市政研究运动传统精神的，同时，他在决策的意义上指出private management与public management之间的共性又是一项新的贡献。他使用public management一词时，明显地是指有自我决策行为的行政体系，与之不同的是，public administration视野中的行政体系在决策的问题上则是“最终责任归属于一个立法机构”。从理论上看，西蒙从决策的角度对public management和public administration所做的这种区分是可以理解的，但在现实中，无论是进行自我决策的还是执行立法部门决策的行政体系，基本上就是同一个体系。所以，在public management和public administration之间做出区分又是没有意义的。
关于public administration与public management的关系，迪莫克在他著名的《公共行政》教科书中是这样说的：“public administration存在许多不同的方面，拥有不同的阶段，总括到一起，展示出了这一领域的范围与特征。大体上，它们源自两大源头：一方面，来自整个政府过程；另一方面，来自从private和public management中发展出来的行政领导的技术。”②在这段话中，public management似乎定位在指涉public administration的技术方面，但在另一段话中，迪莫克又做了这样的断言：“我们认为，可以证明存在着一种为所有大型组织——无论私人的还是公共的——所共有的行政过程。我们承认private management比public management更加强调盈利动机，承认民主制度中的public management通常比private management更加强调法定权威和严格问责，而且政治因素在公共领域中远比其在私人领域普遍。但是，在两个领域中，组织和管理的要素却极其相似，并倾向于随着规模的增长而越来越符合一种共同的模式，而不是走向分化。”在这段话中，public management显然又不只是一个技术范畴，而是包含“组织与管理”等技术范畴与法定权威等规范因素在内的整个公共行政过程，是一种模式。
总的说来，public management的内涵在这一时期尚未确定，在大多数情况下，它与public administration并无原则性区别，即使有一些学者试图在两者之间做出区分，也只是反映了一种各自独白的特征，相互之间则是矛盾的。如果我们联想到今天我们使用“管理”和“治理”两个概念的情况，就会看到，在学术界经常会有一个对概念的接受和再度反思的时期。显然，我们今天使用“管理”和“治理”两个概念呈现出了极大的随意性，在不同学者那里，会表现出一种使用偏好，至于这两个概念的区分，并没有人去加以考虑。但是，显然这两个概念又是有所不同的，在未来公共行政或公共管理学科的发展中，我们相信，这两个概念必然会被明确地区分开来，当人们谈论机构内部的运行问题时，将会选择“管理”一词；当人们谈到机构的外部功能实现问题时，将会使用“治理”一词。不过，这将是相当长一段时间之后的事情。就public administration与public management两个概念的使用来看，从科学管理运动兴起到“二战”结束之后的一段时间内，administration与management是一对同质性大于异质性的概念，因而，public administration与public management虽然在具体的语境中表现出了不同，但这种不同并没有强烈到足以抵消它们之间的同质性的程度。所以，public management的概念虽然也一度流行，但由于不具有明确区别于public administration的内涵，从而没有成为可以替代public administration的概念。事实上，如果不是“新公共管理运动”把自己命名为new public management，今天的学者也许根本不会注意到历史上曾经有过这样一个“老的”public management概念。然而，新公共管理运动之所以“新”，却是因为它明确地提出了使public management与public administration区别开来的目标，并通过这种有意识的划界而确立起了两种不同的研究路径和实践取向。所以，public management概念在20世纪前期的一度流行，为20世纪60年代以后公共行政学的转向做了概念上的准备，也为public administration的重新定位找到了一个重要的参照对象。至于administrative management一词，则只是在罗斯福“新政”时期的特定环境中出现的策略性用语，在学术史上没有值得进行深入探讨的价值。
文献来源
张康之，张乾友：《学术史中的公共行政学概念澄明——三个基本概念的经典用法辨析》，载《中国社会科学》，2013年第2期，80-97页。
关注“大槐安国”（dahuaianguo）公众号，阅读更多内容！
感谢您的阅读
联系客服
