包雅钧，国务院发展研究中心研究员。
摘要：新一轮政府职能转变改革的成就主要体现为：政府取消和下放大量行政审批事项，注重规范审批，事中事后监管开始成为政府履职的重心，在地方大部门制取得了重要进展，政府行政方式注重法治化、规范化、集约化、信息化、问责化，社会信用体系建设得到重视并初步发挥威力。但仍然存在取消和下放权力含金量不高、大量保留审批事项缺乏规范、信息共享困难等一般性问题。这折射出改革决策尚不够科学民主、改革缺乏系统性和协同性、改革价值取向未达成共识以及政府部门利益难以破除等深层次问题。深化改革需要强化改革的顶层设计，努力调动党政干部工作积极性，强化法律法规工作力量等。
关键词：政府职能；行政审批；政府监管
当前，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化成为全面深化改革的总目标。改革的重点是经济体制改革，核心问题是要处理好政府与市场的关系，既要让市场在资源配置中起决定性作用，又要更好发挥政府作用。政府作用的发挥内在地以政府职能转变为基础。这就表明，在实现国家治理现代化的进程中，政府职能转变成为关键点。事实上，在经济领域之外的其他各项改革中，政府职能转变得怎么样同样成为制约和衡量改革成效的关键。为此，笔者结合党的全面深改决定中对转变政府职能提出的要求和部署，以促进经济发展为切入点，通过赴广东、浙江、上海、四川、安徽等省市与企业家及政府官员的座谈，力图描绘出新一轮政府职能转变的开展及成效情况，分析改革存在的问题和人们的改革建议。
主要的改革进展和成效
考察政府职能的转变，从公共管理角度可以大体区分为几个层面：第一，要明确政府事权范围，它可以区分为两个层面，一是政府与社会的关系，政府不要管得太多，二是政府内部体系特别是上下级政府职能的合理分工；第二，从政府管理过程看，随着事权范围的确立，需要明确下一步职能的重心；第三，职能的履行总是以一定体制为保障，那么职能的调整给政府体制带来什么样的冲击和回应；第四，政府职能发挥的方式的变化。本部分主要围绕以上几个方面细化展开。
1. 取消和下放大量行政审批事项。新一届政府成立以来，特别是在党的十八届三中全会以后，把简政放权深化行政审批制度改革作为转变政府职能部门的先手棋和当头炮，印发了一系列取消和下放行政审批事项的文件，取消一批职业资格许可和认定，严格控制新设行政许可。取消就是对社会放权，下放意味着由下级政府承办有关审批事项。在国务院推动下，各省市区纷纷跟进，迅速印发本地深化行政审批制度改革的意见等文件，层层取消和下放行政审批事项，精简行政审批流程，在全国范围内彻底终结了非行政许可审批。
2. 对保留的行政审批事项，开始注重规范审批。从行政审批改革的中央牵头部门中央编办，到地方各相关负责部门，都认同规范审批事实上比取消和下放更为重要。由此，国务院在2015年初就发布了《规范国务院部门行政审批行为改进行政审批工作的通知》，在对国务院部门提出规范审批的同时，要求各地结合实际，研究制定本地区规范行政审批行为、改进行政审批工作的意见或办法。地方为此进行了一些探索，比如广东省深圳市2016年1月出台了优化行政审批流程实施办法，佛山市提出以“工匠精神”编细行政审批流程及标准。
3. 事前事中事后监管开始成为政府履职的重心。事前监管，主要体现为对市场准入标准的重视。中央和地方都还重视社会诚信体系建设，认为它是一个重要的政府监管的基础性工具。围绕强化监管，一些体制性改革在一些省份涌动。
4. 大部门制在地方有了实质性进展。大部门制度本质是要归并政府管理同类事项，实现行政资源的优化配置，既是实现政府职能转变的一大载体，又是政府职能转变的成果体现。在很多地方，综合执法部门组建起来了。
5. 政府行政方式注重法治化、规范化、集约化、信息化、问责化。新一轮转变政府职能改革中，党和国家非常重视法治化，全面依法治国战略中，依法行政当之无愧占有最重的分量。为此，强调政府及其部门要编制权力清单、责任清单以及有关市场准入的负面清单，就是要以法律法规为准绳，划定政府权力运行的界限。这一取向得到各级官员以及市场主体的认同。
6. 社会信用体系建设得到高度重视，初步发挥了促进经济社会发展的威力。社会信用体系既是我们市场经济建设的重要目标，又是政府治理的重要工具。
当然，另有一些转变政府职能涉及的改革事项进展和成效并不如意。比如国家新布置了“多规合一”和“行业协会商会与行政机关脱钩”的专项任务，现在在各地还处于初步推进中，个别地方初见成效，但总体效果仍然有待观察。
存在的主要问题分析
通过调研，我们发现近期转变政府职能改革虽然取得了一定成效，但仍然存在一些值得注意的问题，不少个性化问题后面反映的是整个改革的深层次问题。
1. 主要的个性化问题
第一，取消和下放权力的含金量不高。各地企业家普遍强烈反映，“政府还是管得太多”“政府手中掌握了太多资源”，行政权力依然强大，政府仍然过多过细地介入到微观事务，很多该放的事项没有放下去。同时，地方政府因不掌握上级保留的行政审批事项范围，也提不出需下放的具体诉求。取消和下放的事项，与社会大众的切身利益关联度总体不高，或者只涉及审批的某个环节，在企业投资、生产经营活动、社会事业准入等与经济社会生活密切相关领域的行政审批仍较多地保留在政府部门手中。
第二，下级政府接不住下放权力。在原有行政模式下，上下级已经习惯既有职能分工，把一些权力下放，虽然本意是要方便下级政府更方便管理，但由于编制、经费、人员能力等限制，下级接不住接不好成为突出的问题。考虑到下放权力的含金量不够，下级承担的大部分事项业务量并不高，有关人员对有关知识技能的要求也不可能熟练，再加上可能性较大地涉及部门关系，使得一旦遇到此类审批，对承接政府和办事民众来说，都成为麻烦事。正因如此，有的政府官员认为，下放不能竿子插到底，要考虑不同层级的经费、人员能力等考虑下放事项。此外，上级政府借机下放一些工作事项给下级也为下级政府所苦恼。
第三，取消和下放包括审批后的监管不到位。
第四，大量审批事项缺乏规范。
第五，组建的综合性部门普遍遇到横向和纵向的协调难题。
第六，信息共享困难。现在信息建设各地方各部门都很重视，但都难以做到互联互通，形成了一个个“信息孤岛”。“你的是你的、我的还是我的。”
第七，权力清单作用有限。总体上看，编制或调整权力清单耗时费力而无太多益处。而且，权力清单的效力缺乏清晰的定位。相比较而言，负面清单的制订代表一种好的改革方向，应予以肯定，即政府划定准入禁区，企业等市场主体可以清晰了解政府活动领域的边界。
2.一般性问题
第一，决策机制不够科学民主。很多改革决策是由上而下推行，尽管体现了我国政治体制以及行政体制的优势，但其不足也表现得很明显。
第二，改革缺乏系统性和协同性。
第三，改革在操作层面的价值取向未能取得共识。改革缺乏系统性和协同性的背后，一方面反映我们决策的问题，另一方面则指向改革的操作层面存在价值冲突。
第四，法律法规建设滞后。
第五，政府部门难以舍弃自身利益。行政体制一旦形成，有关组织机构也就形成自身的利益，并总趋向于扩展自身的利益。这种利益有时与社会整体利益是相冲突的。
第六，公职人员的激励和保障机制不健全。
第七，中央和地方关系不顺。改革就是要做事，做事就要花钱。中央和地方关系问题在事权和财权方面表现得尤其明显。当前地方政府承担大量社会保障和教育医疗等公共服务的支出，迫切需要中央承担更多支出责任。
主要的改革建议
针对以上问题，尽管问题繁多，但笔者认为，关键的或者紧迫性的在于以下几个方面。
第一，强化改革的整体研究设计。要对当前经济社会发展进行全盘的深入研究，充分发挥专家学者的作用，厘清改革的四梁八柱，找准那些牵一发而动全身的关键性改革而重点推动，不能四面出击。一定要有充分的调查研究，把改革方案做细做实做全面。
第二，要注意调动人的积极性。调动人的积极性，首先是要把公职人员的保障和激励机制当作优先内容。其次，要通过立法对地方改革创新加以授权。再次，要探索一种对改革创新的“容错”乃至“容败”机制。
第三，加大法律法规工作力量。法治要得到落实，首先是要使法律法规跟得上时代发展步伐，而我国相关立法机构、法制机构和司法机构必须得到强化，不仅应当扩充人员力量，更要提高人员素质。只有如此，他们才能及时处理各种法律诉求，包括通过立法为地方改革创新加以授权。
第四，要注意推广好的创新经验做法。我国改革始终有自上而下和自下而上的结合。
第五，要把政府监管作为此后政府职能的重心加以研究探索。学术理论界要积极主动研究监管的方式方法，给政府以理论指导，政府要积极探索监管实践，补足短板。整个监管要平衡好个人权利和政府权力的限度，有助于社会整体利益。
第六，加大政府协调力度。要通过政府协调，针对改革事项的重难点和关键支撑，进一步理顺部门间关系。比如信息化建设，比如信用体系建设等，都是事关改革的重要基础设施，必须强化，而强化的重点就在于部门间关系。当然，说到底是要打破狭隘的部门利益。
文章有删减，原文刊于《国家治理现代化研究》（第一辑）2017年6月版。
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