作者简介
周松柏
厦门大学城市与区域规划系硕士研究生，研究兴趣为旧城更新、城市经济学。
本文字数：5937字
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2016年4月，一则关于温州部分拥有房产的市民因土地使用权年限到期，需要缴纳当前房价1/3～1/2的土地出让金才能重新办理土地证的新闻，引发了社会各界的广泛关注和讨论。居住用地年限届满之后如何续期，已经成为政府必须面对的问题。虽然国土资源部在2016年12月针对居住用地到期问题提出了“两不一正常”的过渡性办法，但相关法律仍有待明确。除了居住用地之外，工业用地、公共服务设施用地等其他用地也面临同样的问题。当前，我国城市逐渐进入土地利用的存量时代，然而土地低效利用和闲置现象依然存在。在城镇国有土地使用权到期的背景下，盘活城市现有存量用地和建立符合市场经济、新的城镇国有土地年限制度是促进城市产业升级和优化城市空间结构的重要举措。
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我国城镇国有土地使用权年限制度现状由来
1.1 国家层面的年限制度
改革开放以前，我国实行的是“无偿、无限期、无市场”的土地划拨制度。改革开放后，为适应市场经济发展的需要，地方政府把土地作为生产要素引入市场，将其使用权作为条件进行招商引资、吸引外来投资，推动经济发展与城市建设。这是我国城镇国有土地使用权年限制度的源头。
1982年通过的《宪法》规定：城市土地属于国家所有，公民合法私有财产不受侵犯。这奠定了我国城市土地归国家所有，公民合法财产归私人所有，两者相互分离的法律基础。1990年国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《暂行条例》)规定：“国家按照所有权与使用权分离的原则，实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”，并明确了不同性质土地的最高出让年限。2007年通过的《物权法》规定：“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期限届满，依照相关法律规定办理续期”。它对国有土地使用权续期问题作出了宏观制度安排，但并未明确具体的、可操作的实施方案。
由此可见，城镇国有土地面临续期问题的根本原因在于所有权与使用权分离以及有偿、限期的出让制度。
1.2 地方层面的年限制度
1990年之前，国家法律法规虽然规定了国有土地有偿使用，但并未明确具体的出让年限，这导致了国有土地出让定价困难。为解决这一问题，一些地方政府出台了本地的国有土地出让政策，明确了国有土地出让最高年限。例如，深圳市1981年12月颁布了《深圳经济特区土地管理暂行规定》，规定各类用地最长使用年限：工业用地30年，商业用地20年，商品住宅50年，教育、科学技术、医疗卫生用地50年，旅游事业用地30年，种植业、畜牧业、养殖业用地20年。该规定中的使用权年限总体较短，如商业用地的土地使用权年限，仅是1990年颁布的《暂行条例》中规定的一半。
1990年之后，一些其他因素加剧了地方国有土地出让与国家规定的最高年限不一致的问题。例如，为方便市民购房，地方政府降低国有土地出让年限，按20～70年分档，让受让方自主选择出让年限。以篇首提到的温州居住用地到期事件为例，就是1996年温州市国土资源局在出让该地块时，将出让年限定为20年的结果。再例如，为了方便管理和处置，地方政府将同一栋楼里商业和居住用地的使用权年限都定为同一年限。以重庆市为例，同一栋楼里商业和住宅使用权出让年限统一规定为50年。
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现行年限制度在城市空间结构优化上存在的问题
2.1 土地使用权滞留在低效率的企业手中，浪费土地资源
自国有土地使用权有偿出让以来，其出让年限往往以最高年限出让。但根据陈晓红等对深圳、广州、长沙、郑州和成都五市2000～2007年进行注销登记的中小企业研究表明，其生命周期在10年以上为6.95%；曹裕等对湖南省1980～2007年成立的中小企业研究表明，企业生存时间中位数为7.76年，较大四分位数为13.54年。范华对上海市企业的统计分析表明，经营年期超过10年的企业仅占30%，超过20年的企业仅占4.6%。由此可见，我国企业生存年限普遍低于10年，绝大部分少于20年。这意味着一部分企业，在土地使用权到期之前就已破产，但由于仍占有土地使用权，就可“坐享”土地升值的“红利”，向欲收回土地使用权的地方政府挟价。所以，现实土地出让中，部分企业大肆囤地，尤其是囤积低成本获得的工业用地，极大地浪费了城市土地资源。
2.2 缺乏用地支持，促进空间结构优化的规划方案难以落实
改革开放以来，我国城市空间迅猛扩张，城市规划编制难以跟上城市扩张的步伐，产生了一系列问题。一是工业用地占据了城市核心区位，无法兑现城市核心区的土地价值；二是老城建成区用地布局混乱的状况至今没得到根本改善，工业用地与住宅、办公、商服用地混杂交错，相互包围。此外，城市用地结构失衡，各类用地的比例并不理想，具体表现在商住用地供应过少和工业用地供应过多，我国不少城市的工业用地占比超过30%，远高于国际上类似城市。城市空间结构亟待优化。
在现有的长年限国有土地出让制度背景下，由于中心城区不少优质土地的使用权握在低效率企业手中，使得调整用地布局、促进城市空间结构优化的各类规划以及产业升级政策缺乏用地支撑，严重影响了规划实施效率。以厦门市灿坤产业园为例，台商厦门灿坤股份有限公司于1991年、2000年分别购入厦门市湖里兴隆路以南5万平方米及其毗邻的0.47万平方米土地作为家电制造基地。但由于经营不善，2003年后，土地和厂房一直空置，直到2012年才被改为海西国际油画中心。在此期间，厦门市政府一直想收回土地使用权，改为他用，但由于50年的工业用地使用权未到期，致使规划调整无法落实。10～20年后，我国主要城市将会有大量工业用地到期。收回部分工业用地、减少工业用地比例、提高土地利用效率是城市步入存量发展阶段的工作重心，而年限制度是其一大掣肘。
灿坤海西国际油画中心
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改革现有年限制度，优化城市空间结构的必要性
城镇国有土地使用权到期，是突破公共利益需要限定、降低房屋征收成本的宝贵时机。这为改革国有土地现行长年限出让制度、提高城市土地利用效率和优化城市空间结构，提供了一次难得的机遇。一旦错失良机，城市土地利用效率和空间结构将会因“制度惯性”而难以得到根本改善。
3.1 突破公共利益需要限定
我国《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要……确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，并且将公共利益的需要严格限定为国防外交需要、基础设施建设需要、公共事业需要。这使得被低效使用的工业用地、物流仓储用地等不符合公共利益征收范围的土地，无法置换。
在城镇国有土地使用权到期的背景下，根据我国已有法律法规，除《物权法》规定住宅用地自动续期外，其他用地的续期都需要重新签订合同，交纳土地出让金。这使得政府可以通过调节土地出让金高低，将土地使用权从占有旧工业园区等低效率使用者手中转让到促进城市空间结构优化的高效率使用者手中。
3.2 降低国有土地上房屋征收成本
以前国有土地上的房屋征收是在土地使用权归于企业或市民的情况下，因此需要走一系列复杂的程序。一般先由市房屋征收工作小组确定征收计划，而后由房屋征收部门确定房屋征收范围和拟定房屋征收补偿方案，再由政府对补偿方案进行论证并公开征求意见，最后由政府同企业或市民签订征收合同。征收过程耗费了大量的精力和财力。
在城镇国有土地使用权到期的背景下，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，政府可在土地使用权出让合同约定的使用年限届满时，根据社会公共利益需要，无偿收回出让土地的土地使用权。以此为法律基础，政府不需要对被征收房屋按照市价补偿，只需补偿房屋的残值以及搬家安置费。这将极大地简化政府同企业或市民之间关于房屋征收的议价过程、合同内容及征收程序，降低征收成本，使得政府对旧居住区、旧工业用地、旧物流园区等的改造升级，在经济上更具可行性。
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优化城市空间结构的国有土地使用权年限制度改革思路
城镇国有土地使用权年限制度改革，首先要坚持有偿、公平、灵活、区分的原则。此外，为避免城市空间结构再次因土地使用权滞留在低效率的使用者手中而得不到优化的情况，应采取缩短现有土地出让年限，结合续期综合效益评价，对不同性质用地采用不同年限制度的思路（图1）。对工业用地等非住宅建设用地，要建立以企业生命周期为基础，符合市场经济运行规律的年限制度。而对住宅建设用地，除了要优先保障居住权外，还要逐渐转变到象征性收取土地出让金，以缴纳财产税获得土地使用权年限的制度上来。除此之外，作为补充，建立“转售为租”的年限制度也是十分必要的。
图1 城镇国有土地年限制度改革思路
4.1 缩短国有土地使用权出让年限
4.1.1 建立以企业生命周期为基础的非住宅建设用地年限制度
在市场经济的背景下，要改变土地低效利用和闲置浪费的局面，首先要缩短国有土地出让年限，修改以《暂行条例》为代表的法律法规关于土地使用权出让最高年限的规定，为城市空间结构优化奠定制度基础。
考虑到我国企业平均生存时间普遍低于20年，以及土地利用总体规划、城市总体规划等编制年限一般为15～20年，每5年修编一次，再结合北京、上海、临沂等城市在盘活城市工业用地时，其出让年限一般不超过20年的地方经验，新的国有土地出让年限制度中，宜将非住宅建设用地的最高出让年限设定为20年。这一举措既减小了企业的拿地成本，让企业能将更多资金用于促进创新和提高生产效率；又降低了拿地的资金门槛，可以优化用地对象，使得符合产业导向或具备创新能力，但资金相对不足的企业有机会拿到土地；还可以遏制“僵尸企业”造成的土地低效利用和闲置浪费现象。到期后，再进行系统全面的评估，根据评估结果决定是否给予最高不超过20年的续期年限。
另一种与之相辅、缩短出让年限的制度改革，是在条件合适的地区建立“转售为租”的年限制度。政府或者管委会从开始就只给予租赁使用权，而非土地使用权。比如浙江义乌分阶段出让，第一阶段以3年为期，只有在3年期满时通过有关部门组织的复核验收，才能拿到剩余年期的土地使用权证。上海市短期的土地租赁最高以5年为期，长期的土地租赁以20年为期。
湖里老工业区
4.1.2转为以财产税为基础的住宅建设用地年限制度
目前关于住宅用地续期年限的讨论，主要有四种意见。①自动延期至70年，等待国家出台统一的制度安排；②无偿无限期的续期；③以建筑物的剩余寿命作为续期年限；④“改费为税”，象征性收取土地出让金，依靠逐年缴纳财产税的方式获得土地使用权。
比较这四种意见，第一种意见是权宜之计，但存在“制度惯性”的缺点，地方应早作谋断，抓住机遇，为国家出台新的标准提供实践经验。第二种意见违背了国有土地有偿使用的原则，有违社会公平正义，将带来经济风险，不符合社会主义国家的内在精神，并动摇中国特色社会主义的制度基础。就第三种意见而言，由于每栋建筑物的剩余寿命不一致，同一个小区内不同建筑的到期年限也不同，不便于将来处置。第四种意见较为合理，采用缴纳财产税的续期方式，有利于建筑维护，盘活存量，优化城市空间结构。对于新城中出让的住宅用地，可根据民用建筑设计寿命为50年，规定首次出让最高年限不超过50年，缴纳土地出让金，而后自动续期，转为以财产税为主的方式。这样既能避免旧城衰败问题，也为新城开发获取前期基础设施所需的巨额投资。
老旧小区
4.2 将城市空间结构优化评价作为续期必要环节之一
4.2.1 纳入续期环节的必要性
目前关于国有土地使用权续期问题的讨论与处理，主要集中在国土部门，尚未引起城市规划界的足够重视。而国土部门在考虑用地（主要是工业用地）续期时，主要是从提高用地单位内部效益的角度，提出以投资强度、地均产出、地均利税等为指标的用地绩效评价，并将之作为续期标准，并对不同结果进行不同处理，较少考虑城市空间结构优化的问题。如果将来的土地续期只按国土部门的标准执行，那么促进城市空间结构优化的规划方案将因规划部门缺乏行政管辖权而难以落实。这一点应引起城市规划界的足够重视。
4.2.2 城市空间结构优化评价的流程
将优化城市空间结构评价作为续期必要环节之一，关键是建立起用地冲突等级评价体系（图2）。首先，对即将到期的地块进行普查，全面摸底，把握这些地块的区位、用地性质、产业类型和周边用地情况等，建立到期土地续期评估信息平台。其次，评价其用地性质、产业类型与周边用地情况以及将来的城市规划调整、产业规划调整是否存在冲突。冲突可分为三级：没有冲突、存在一定程度的冲突、严重冲突。按照冲突的层级，对该地块进行相应处置。对没有冲突的，甚至对周边用地有促进作用的地块，准许附着其上的企业优先、优惠续期；对与周边用地功能、城市产业发展方向存在一定冲突的地块，应进行深入研究和全面论证，适当条件下可引入公众参与，听取市民（尤其是利益相关者）的意见；对涉及用地性质调整的，不予续期；而对于严重冲突的，若因历史原因或规划调整侵占了风景名胜区、生态敏感区和历史文化保护区的旧住宅区、旧商业区、旧工业区等以及不符合城市产业升级方向的旧工业区、旧物流仓储区等，一律不予续期。政府应对这些存在严重冲突的地区，重新制定控制性详细规划。编制控规时应注意，在必要的地区，可突破现行的基于宗地单一功能的土地管理模式，适当进行混合功能的开发，对局部地块进行复合式“亦此亦彼”的灵活管理，易于企业根据需要改变用途。再通过“招拍挂”程序，将其转变为符合优化城市空间结构和提高城市环境品质的用地类型，将土地使用权转让到更高效的使用者手中。
图2 城市空间结构优化评价流程
4.2.3 用地绩效评价和城市空间结构优化评价协调机制
对地块进行综合效益评价时，若用地绩效评价和城市空间结构优化评价结果为优异且符合，给予优先、优惠续期。若为落后或严重冲突，一律不予续期。若为一般或存在一定冲突等其他情况，则视综合效益评价为正还是为负，即比较地块内的产出效益和其带来的外部性（或社会效益）为正还是为负，为正则给予续期，为负则不予续期（图3）。
理论上讲，这需要构建一个以地块为基准，划定一定影响区域，给予地块对周边不同用地影响不同权重比值的综合效益评价函数模型。鉴于外部性范围和影响程度较为复杂且难以测度，本文在此不作深入探讨。在实施层面，更有赖于地方政府在实践中总结不同冲突层级的不同处理模式，确定一些具体规则，比如规划上涉及用地性质调整则不续期，反之则可续期。
图3 用地绩效评价和城市空间结构优化评价协调机制
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结论
在国家推行供给侧改革、城市发展进入“存量时代”背景下，提升国有土地利用效率、促进城市空间结构优化成为我国大中城市未来发展与竞争的重点。然而现行长年限国有土地出让制度导致土地使用权滞留在低效率的企业手中，使得促进空间结构优化的规划方案缺乏用地支持而难以落实。改革我国长年限的国有土地出让年限制度，建立以企业生命周期为基础的、出让年限不超过20年的非住宅建设用地出让年限制度，和以财产税为基础的住宅建设用地出让年限制度，结合包含三级冲突标准的土地使用权续期制度，是优化我国城市空间结构的可行思路。
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