历史学系阎步克教授与叶炜教授开设的“中国传统官僚政治制度”是本学期的通识核心课程之一，本期博雅哥带来的是叶炜老师的论文《论唐代皇帝与中央官政务沟通方式的制度性调整》。
以时间为线索，叶炜老师梳理了从武则天到唐宪宗之间唐朝各代皇帝为了迅速、准确和尽量全面地掌握有效信息而采取的种种措施及其当时所起到的作用与历史影响。整篇文章严谨、专业，乍一看似乎枯涩难懂，但其中穿插着诸多历史例证，增加可信度的同时也为同学们把握、理解古代皇帝各项举措的内在意涵提供了极大的帮助。
文中点明了时间的延展与时代的更替，清晰地展现出面奏或疏奏的制度在历史中的发展流变，使我们更加深入地看到这一制度的内在困难以及唐朝皇帝试图克服这些困难而作出的努力。此外，结语部分从古代专制体系外去看疏奏制度，进一步启示我们从更广阔、更深刻的层面再次思考这一制度的意义。受篇幅限制，文章注释已略去。
Vol.974.2
通识联播
叶炜 | 北京大学历史学系
内容提要：信息问题是君主制的重要问题，古代皇帝面临着如何迅速、准确、尽量全面地掌握信息，同时又不被无效信息所包围的难题。本文从唐代中央官、特别是常参官面奏或疏奏的制度性规定及其调整的角度进行讨论。安史之乱以前，调整的重点在于规范面奏与疏奏的层次、程序、功能。注重皇帝与宰相及官僚机构之间的分工，皇帝原则上只处理军国大事或现行法律规章所无法涵盖的问题，皇帝处于政务信息流转以及决策过程的顶端。安史之乱以后，皇帝给予部分中央官以疏奏特权，其疏奏得以直达御前。皇帝废除正衙奏事，利用延英召对方式，皇帝能够掌握面奏的时间、人员，并采取与中央主要官员分别沟通的方式。皇帝不再处于政务信息流转过程的顶端，而是处于政务信息流转过程的核心，控制着信息的筛选与分配。皇帝希望通过重要政务信息的控制、议题的选设、议政方式的安排等，努力掌握政务处理的主动性。
一
问题的提出：匦制变化所见唐代皇帝的信息难题
最绝对的君主也要依靠报告和信息，因此向国王报告的问题是一切君主制的核心问题。为了提高决策的合理性、有效性，也为了加强对官员的控制，在中国古代，较为勤政而力图有所作为的皇帝大都希望尽可能全面地掌握政务信息。与历史上曾经出现旨在广开言路、申明冤情的谤木、肺石功能类似，武则天垂拱二年（686），置“匦”于朝堂，目的是“申天下之冤滞，以达万人之情状”。匦在唐代长期存在，各级官员、甚至百姓都可以通过匦来上书天子、报告皇帝。皇帝期望通过匦的方式，尽可能多地了解下情。但也正因为可以利用匦这种方式上疏的人数众多，容易导致信息冗杂。如何处理这个矛盾？我们看到，对于是否对投匦上疏加以限制，是否由匦使对上疏勘验选择，唐代匦制曾反复调整，其中也显示出皇帝面临的信息难题。
武则天置匦，但匦使与匦并非同时所设。匦设置后不久，便出现了信息过于庞杂的问题，为了保证给皇帝上疏的质量，需安排官员对上疏先行勘验。匦使院以正谏大夫（谏议大夫）及补阙、拾遗一人为知匦使，专知受状，“监其所投之状，……然后许进封”。此后直至玄宗时期，皇帝所见通过匦之上疏，其实都是知匦使选择的结果，玄宗开元七年敕所谓“如有可采，具状奏闻”便能反映这一点。
由知匦使选择性上报，可以解决信息冗杂的问题，但毕竟违背了置匦“下情上通，无令壅隔”的诉求。肃宗、代宗之时，匦制发生了变化。肃宗先贬了希望坚持“视其事状，然后为投”的匦令阎式，又下诏规定“其有独负奇才，未逢知已，即仰投匦，并所在陈状自论，长官登时与奏”。代宗即位伊始，便要求“投匦者不须勘以停处姓名”，接着又命“不许匦使阅投匦人文状”。至大历十二年（777）再次强调“理匦使但任投匦人投表状于匦中，依进来，不须勘责副本，并妄有盘问及方便止遏”。完全放开、不加审查限制的做法，能解决信息壅隔的问题，但又势必造成无效信息过多，皇帝难以应付的局面。代宗时，左拾遗独孤及《谏表》称：“进匦上封者，大抵皆事寝不报、书留不下。但有容谏之名，竟无听谏之实。”这或许就是皇帝难以处理过多信息的结果。
德宗即位后，恢复了对诣匦上疏的审查制度。建中二年（781）规定，投匦文状需由知匦使或理匦使“先验副本”。要求理匦使对诣匦上疏加以限制，对不合规定“妄来进状者”，不予转呈皇帝。这显然是回到了肃宗以前的制度上。
半个世纪后，调整再次发生。文宗开成三年（838），谏议大夫、理匦使李中敏提出，若以副本呈匦使，由匦使决定是否呈奏皇帝，违背了置匦信息保密、意见直达天听之本意，故建议匦使不做取舍，只负责转呈，统统由皇帝自行决断，这样才能实现“置匦之本”，建议获得了文宗的许可。同月又“罢验副封”。
一旦匦使不加拣择，问题也随之而来，所谓“近者所投文书，颇甚烦碎。或论列祖曾功业，或进献自已文章，无补国经，有紊时政”。因此，武宗即位以后，就对投匦上疏的内容、范围加以限制，“今后如知朝廷得失、军国利害，寔负冤屈有司不为申明者，任投匦进状，所由量时引进，不得雍滞。余不在投匦之限，宜委匦使准此，仍留副本”。宣宗大中四年（850）敕又强调了匦使对投匦文状事先勘验的责任，不能事事上奏皇帝，徒增烦扰。
唐代匦制反复调整，在保证所有信息直达天听与设置匦使预加拣择之间徘徊，这其实反映了唐代皇帝、也包括古今中外决策者都面临的同样一个难题，如何能迅速、准确、尽量全面地掌握与决策相关的信息，同时又不被无效甚至虚假信息所包围。在诸多信息问题当中，与决策关系最为密切的，无疑是参与日常决策的中央官员与皇帝之间政务信息的沟通及其有效性问题。
在唐代，有机会与皇帝沟通、向皇帝奏报，并有机会参与日常决策的群体，主要是“每日朝参”的常参官。唐代常参官包括在京“五品以上职事官，八品已上供奉官、员外郎、监察御史、太常博士”，其中八品以上供奉官有“侍中，中书令，左、右散骑常侍，黄门、中书侍郎，谏议大夫，给事中，中书舍人，起居郎，起居舍人，通事舍人，左·右补阙、拾遗，御史大夫，御史中丞，侍御史，殿中侍御史”。他们是协助皇帝进行政务决策的主体。唐高宗曾谓五品已上曰：“往日不离膝下，旦夕侍奉，当时见五品已上论事，或有仗下而奏，或有进状而论者，终日不绝，岂今时无事？公等何不言也。自今已后，宜数论事，若不能面奏，任各进状。”可见，“面奏”和“进状”，是唐代五品以上官员与皇帝在政务方面进行沟通的最主要的两种方式。面奏是口头的，进状则是书面的。
唐代中央官员与皇帝见面的制度性机会主要是在朝会场合，所谓“天子视朝，宰相群臣以次对”。唐代朝会有三类，分别是每年元旦、冬至的大朝会；每月初一、十五的朔望朝参；以及由中央五品以上职事官等构成的常参官之每日朝参。前二者是礼仪性的，相对而言，每日朝参才是皇帝与大臣们讨论政务的主要场合。可惜的是，我们对唐代每日朝参的具体情况了解并不多。历史记载多是关注特殊的、变动的，当时人们耳熟能详、见怪不怪的日常情况却往往得不到有效的记录。因此，我们需要从恰好被时人关注、并记载下来的对制度的强调或变动中来把握。
本文将要具体探讨的，就是唐代对中央官、特别是常参官面奏或进状的制度性规定及其调整。“安史之乱”前后，作为唐朝最高决策者，历任皇帝都在摸索解决有效获得重要政务信息问题的办法，但他们的解决策略有所不同，这是本文希望揭示的现象。
从唐代中央官面奏或进状的制度性规定及其调整着眼，大致可以“安史之乱”为界，分为前后两个阶段。前期强调奏事的层次、程序，注重皇帝与官僚机构之间的分工。后期则有意压制程式化、固定化的沟通形式，强调皇帝与大臣以个别或小范围的方式直接沟通，皇帝藉此加强对重要政务信息的控制。我们希望以此揭示出唐代前、后期皇权运作及皇帝角色的某些差异性。以下罗列史料，分别讨论。
图为武周时期皇帝武则天（624—705，在位时间690—705），
自名武曌，是中国历史上唯一一位正统女皇帝，
垂拱二年（686）置“匦”于朝堂。
二
规范层次与程序：安史之乱以前相关制度的调整
唐开始几十年有关制度相对稳定,比较明显的制度调整开始于8世纪初期的中宗景龙年间。景龙二年（708）二月敕：“仗下奏事人，宜对中书、门下奏。若有秘密，未应扬露，及太史官，不在此限。”所谓“仗下奏”，是与“对仗奏”相对而言的。对仗奏是指在朝会公开场合的面奏，而仗下奏则是朝会以后个别大臣向皇帝的面奏。仗下奏具有私密性强的特点，高宗永徽以后，甚至连专司记录的史官也不能参加。中宗景龙二年二月敕要求，太史官以外，即使是仗下奏，如果不是十分隐秘之事，也不要仅对皇帝一个人报告，而是让中书、门下二省的高级官员同时参加，共同听取奏报。这是对面奏制度的规范。同年十二月，御史中丞姚庭筠奏称：
律令格式，悬之象魏，奉而行之，事无不理。比见诸司寮寀，不能遵守章程，事无大小，皆悉闻奏。臣闻为君者任臣，为臣者奉法。故云“汝为君目将思明”，则知万几务综，不可遍览也。所以设官分职，委任责成，百工惟时，以成垂拱之化。比者或修一水窻，或伐一枯木，并皆上闻旒扆，取断宸衷，岂代天理物至化之道也？自今以后，若缘军国大事及牒式无文者，任奏取进止。自余据章程合行者，各令准法处分。其有故生疑滞，致有稽失者，请令御史随事纠弹。
上从之。
景龙二年十二月姚庭筠奏旨在强调，各机构官员，不能大事小事都报请皇帝。需报皇帝而“奏取进止”的只有两类：一是“军国大事”；二是按现行法令规章没有明文规定、难以处理的事务，即“牒式无文者”。一般事务，不必奏闻，必须按照法规处理。其建议获得了皇帝的批准。景龙二年分别对面奏、疏奏的两次制度调整，指向一致，即努力发挥各级官僚机构的作用，规范奏报程序、层次，皇帝个人并不希望大包大揽、直接处理过多具体事务。
景龙三年二月，又连续有两项措施以规范奏报程序。一是景龙三年（709）二月敕：“诸司欲奏大事，并向前三日录所奏状一本，先进，令长官亲押，判官对仗面奏。其御史弹事，亦先进状。”此敕包括两方面内容，第一是对面奏的规定，要求各级机构奏报重要事务时，应提前以书面形式进奏状，而且需要该机构长官亲自署名并钤印，这是要求长官对本机构事务负责，控制随意上奏行为。面奏由该机构的判官承担，采取“对仗”的公开面奏方式。第二是对御史弹劾需“先进状”的规定。“御史弹奏，上坐日，曰仗弹”，即御史在朝会过程中公开对大臣进行弹劾。“先进状”制度出台的背景是一次御史弹劾事件，“崔司知琬，中宗朝为侍御史，弹宗楚客反，盛气作色。帝忧之，不令问。因诏：每弹人，必先进内状，许乃可。自后以为故事”，侍御史当廷弹劾宰相宗楚客，可能造成了比较尴尬的局面，令皇帝不满。“帝忧之，不令问”。中宗随即规范御史“仗弹”之权，要求弹劾某人之前需事先报请皇帝批准，“皆先进状，听进止。许则奏之，不许则止”，皇帝欲对御史仗弹之权加以控制。
还是在中宗景龙三年二月，有司奏：“皇帝践阼及加元服，皇太后加号，皇后、皇太子立，及元日则例，诸州刺史、都督，若京官五品已上在外者，并奉表疏贺。其长官无者，次官五品以上者贺表。当州遣使，余并附表，令礼部整比，送中书录帐总奏。又应上表启及奏状，并大书，一行不得过一十八字，其署名不得大书。诸奏军国事者，并须指陈实状，不得漫引古今。凡须奏请者，皆为表状，不得辄牒中书省。若事少者，即于表内具陈，使尽事情。若多不可尽书者，任于事前作一事条，表内不许重述”。除了规范地方官、京官的礼仪性贺表外，还从形式和内容上对政务性表状做了要求，特别强调“诸奏军国事者，并须指陈实状，不得漫引古今”，也就是强调报请皇帝的重要政务信息需要内容平实、准确，文字简洁、规范。与之相应，“若多不可尽书者，任于事前作一事条，表内不许重述”，对内容复杂的表状，必须同时上一内容提要，且提要不应在正文中重复。“凡须奏请者，皆为表状，不得辄牒中书省”，就是若含有请示的内容，则需要以表状形式报请皇帝，而不能直接作为牒报中书省。这些其实是在景龙二年敕基础上对疏奏的进一步规范措施，目的是控制上奏皇帝政务信息的数量，只有军国大事才能疏奏皇帝，不使皇帝被非重要信息打扰。疏奏文字要求简洁、明确，保证信息质量，这有助于提高政务信息传递的效率。
710年睿宗即位，改元景云。景云年间至玄宗开元前期，围绕官员向皇帝面奏、疏奏的制度调整，仍然延续着中宗时的基本方向。规范文书格式及处理层次，强调发挥宰相及其他官僚机构的作用，避免皇帝陷入无效信息的包围。
睿宗景云二年（711）六月敕：“南衙、北门及诸门进状，及封状意见，及降墨敕，并于状上昼题时刻、夜题更筹。”这个职责被落实于刑部司门司，“凡奏事，遣官送之，昼题时刻，夜题更筹”。玄宗先天二年（713）三月诰：“制、敕、表、状、书、奏、笺、牒，年月等数，作一十、二十、三十、四十字。”这是对上奏程序和疏奏文字上的规范措施。不久以后，玄宗开元二年（714）闰二月敕：“诸司进状奏事，并长官封题，仍令本司牒所进衙门，并差一官送进。诸司使奏事，亦准此。”所谓“封题”，就是文书需注明所送具体机构名称，上皇帝者则需注明送往宫殿的哪一个门。唐律规定“文书行下，各有所诣，应封题署者，具注所诣州府”。如“诸臣及宫臣上皇太子，大事以笺，小事以启，其封题皆曰‘上于右春坊’”。前引中宗景龙三年敕“长官亲押”，是要求长官对该机构准备面奏的事务负责；开元二年“长官封题”则是要求长官对该机构的疏奏事务加强管理。二者在规范文书程序、发挥机构长官作用的精神上是吻合的。在同一敕书中，还规定“其有告谋大逆者，任自封进。除此之外，不得为进。如有违者，并先决杖三十”。这是要求不能随意上奏皇帝，与景龙二年岁末的规定一致。
在睿宗景云二年十二月的《不许群臣干请诏》中，批评了大臣多请仗下奏的现象，“又每谒见之时，多请仗下奏事，不闻公议，惟乞荣班”。玄宗开元五年（717）九月诏：“比来百司及诏使奏陈，皆待仗下，颇乖公道，须有革正。自今以后，非灼然秘密，不合彰露者，并令对仗。如文书浩大，理文杂著，仍先进状。其太史官，自依旧例。”开元五年诏再次强调要大臣“对仗”奏，其实与前引中宗景龙二年二月“仗下奏事人，宜对中书、门下奏”之强调面奏相对公开的诉求是一致的。若奏事庞杂需“先进状”，则与景龙三年二月“诸司欲奏大事，并向前三日录所奏状一本，先进，令长官亲押”的规定一脉相承。一年以后，开元六年七月诏曰：“百司及奏事，皆合对仗公言，比日以来，多仗下独奏。宜申明旧制，告语令知，如缘曹司细务及有秘密不可对仗奏者，听仗下奏。”这依然是在强调官员奏事应采取相对公开的对仗奏，要“对仗公言”，而不是向皇帝一人“仗下独奏”。其目的是发挥宰相和官僚机构的作用，不由皇帝个人处理非重要政务信息、处置过多具体事务。可见，睿宗景云二年诏，特别是玄宗开元五年、六年的两道诏书，其实是重申了中宗景龙二年与三年诏的规定。
以上所述诸制度规定，虽历经中宗、睿宗、玄宗三代，但也就是在十年之间，政策密集且指向明确。开元中至安史之乱以前，相关制度调整还有两次。
玄宗开元十八年四月敕：“五品以上要官，若缘兵马要事，须面陈奏听。其余常务，并令进状。”与前引高宗永徽诏书“不能面奏，任各进状”相比，开元十八年敕将“面奏”与“进状”这两种高级官员与皇帝沟通的基本方式做了层次与功能的区分。军国要务，须面奏皇帝；常规政务，要采取疏奏的方式。
玄宗天宝八载（749）七月，“中书门下奏：‘比来诸司使及诸郡并诸军，应缘奏事，或有请中书门下商量处分者。凡所陈奏，皆断自天心，在于臣下，但宣行制敕。既奏之内，则不合别请商量，乃承前因循，有此乖越。自今已后，应奏事一切更不合请付中书门下，如有奏达，听进止。’敕旨从之”。所谓“应缘奏事，或有请中书门下商量处分者”，当指某些大臣的表状中，有希望并请求皇帝将某些事务付宰相机构处置的情况。如开元元年，左拾遗刘彤《论盐铁表》末“伏请付中书、门下，令妙择才干、委以使车”云云。开元五年，右补阙卢履冰奏文末云：“臣前状单略，议者未识臣之恳诚。谨具状重进，请付中书、门下商量处分。”在某种程度上，这干预了皇帝处置文书的权力，故玄宗采纳了中书门下的意见，下诏“自今已后，应奏事一切更不合请付中书门下”。
从总体上看，安史之乱以前，对中央官员面奏或进状的制度性规定及其调整，重点在于规范面奏与疏奏的层次、程序、功能，还包括对奏报格式、文字的规范。同时，注重皇帝与宰相及官僚机构之间的分工，不能事无巨细都直接上奏皇帝，疏奏需机构长官签押负责，面奏尽量采取相对公开的对仗奏形式。皇帝处于政务信息流转与决策过程的顶端，原则上只处理军国大事或现行法律规章所无法涵盖、难以处理的问题。
图为唐玄宗李隆基（685—762，在位时间712—756），
是唐朝在位时间最长的皇帝。
三
强调直接与个别：安史之乱后的相关制度调整
高、武至玄宗时期，随着政治经济形势的变化，原有的制度架构、律令体系已经开始动摇，中央制度处于不断调整之中，中书门下、使职差遣制度逐渐衍生出来。安史之乱以后，原有律令格式体系受到更大的冲击，更多的事务是原有制度框架下难以解决的，中书门下、使职差遣继续发展。同时，历经大动荡后，皇帝对大臣的不信任，也较之以前更为突出。在此背景下，皇帝与常参官的沟通方式也出现了制度性调整和变化。
主要变化表现在两个方面，在疏奏方面，调整集中于肃宗、代宗时期，政策是广开言路，并给予部分中央官以疏奏直达特权。面奏方面的调整，也是从肃宗、代宗时期开始的，但主要调整是德宗以后，有意压制程式化、固定化的朝参沟通形式，皇帝力图通过延英召对（延英奏对）、次对等小范围沟通的方式，掌握面奏的主导权。以下分别论述。
肃宗登基两个月后，便于至德元载（756）九月十日下诏“谏议大夫论事，自今以后，不须令宰相先知”，即门下省谏议大夫向皇帝的疏奏，可以不知会宰相而达御前。这开启了安史之乱以后重视言官、并给予他们疏奏特权的先声。这一命令，在同年十月三日癸未诏书中得到重申，并将论事“不须宰相先知”的范围从谏议大夫一职扩展为全体谏官。皇帝开始赋予谏官群体以特权，使谏官得以越过宰相与皇帝直接疏奏沟通。
三年之后，肃宗乾元二年（759）四月敕：“两省谏官十日一上封事，直论得失，无假文言，冀成殿最，用存沮劝。”所谓“封事”，始于西汉宣帝时期，是大臣直接上呈皇帝，由皇帝本人或皇帝所指定的人开阅处理的一种秘密章奏。唐初至玄宗时期，大臣得以“上封事”的机会，绝大部分都是在天象异常或发生灾害之时。主要表明皇帝下诏自责、接受批评的姿态。肃宗以后，皇帝命令大臣“上封事”的时机发生了显著变化，皇帝命群臣“上封事”的时机多在即位、改元等颁布赦文、德音之时。在赦文、德音中要求“上封事”，并强调“朕将亲览”，且均以不次升迁作为鼓励。“上封事”对政治的实际意义强于玄宗以前。肃宗乾元二年四月，命两省谏官上封事，给予了谏官与皇帝沟通更便捷、秘密的方式。“直论得失，无假文言”，与前文所引景龙诏“须指陈实状，不得漫引古今”类似，讲求疏奏文字的平实、准确，提高信息传输的效率。“十日一上封事”、“冀成殿最，用存沮劝”，则是对谏官“封事”的要求与激励。类似的要求，又出现于肃宗上元二年（761）九月的《去上元年号赦》中，“其谏官令每月一上封事，指陈时政得失，若不举职事，当别有处分”。
代宗即位伊始，广德元年（763）七月诏令“谏官每月一上封事，无所回避”。一年后，“广德二年九月二十一日，敕谏官令每月一上封事，指陈时政得失”。为了保证谏官疏奏的顺畅、及时，代宗大历十二年（777）四月进一步规定：
自今已后，谏官所献封事，不限早晚，任进状来，所由门司不得辄有停滞。如须侧门论事，亦任随状面奏，即便令引对。如有除拜不称于职、诏令不便于时、法禁乖宜、刑赏未当、征求无节、冤滥在人，并宜极论得失，无所回避，以称朕意。
德宗贞元年间，谏议大夫薛之舆奏：“谏官所上封章，事皆机密，每进一封，须门下、中书两省印署文牒，每有封奏，人且先知，请别铸谏院印，须免漏泄。”与疏奏“不须令宰相先知”相比，薛之舆的建议取向大体一致，但更为具体，目的是谏官封章的私密性得到制度的保障。这一建议在当时似乎并未被采纳，至文宗始设“谏院之印”。《册府元龟》卷一○三《帝王部·招谏二》：大和九年（835）十二月，“敕创造谏院印一面，以‘谏院之印’为文。谏院旧无印，苟有章疏，各于本司请印。谏官有疏，人多知之。至是特敕置印。兼诏谏官，凡所论事有关机密，任别以状引之，不须以官衘结署”。
除了给予谏官疏奏特权外，在某些时候，“封事”的特权也会扩大至中央百官。代宗广德二年（764）制：“百官有论时政得失，并任指陈事实，具状进封，必宜切直无讳。……朕将亲览，必加择用。”德宗贞元九年（793），命“诸司官有陈便宜者，各尽所见，条疏封进”。元和十五年（820）正月，穆宗即位，命“内外文武官及诸色人等，任上封事，极言时政得失，才有可观，别当甄奖”。但这些扩展是临时的、非制度性的。
前文述及，安史之乱以前对官员疏奏的制度性规定及调整，是强调不能事无巨细都直接上奏皇帝，官员疏奏需所在机构长官签押负责，注重皇帝与宰相及官僚机构之间的分工，皇帝仅处理军国大事等重要政务信息。与之相比，安史之乱后，在广开言路、特别给予部分官员以疏奏特权方式下，皇帝不是处于政务信息流转过程中的顶端，而是处于政务信息流转过程的核心。代宗时谏官独孤及上疏曾言，说代宗对“所上封皆寝不报”，即对上封事采取了搁置的处理方式。由此看来，对百官“封事”，是肯定并下发讨论、直接否决，还是搁置不议，皇帝有全权[60]。在给予部分中央官员疏奏特权的同时，为了不使皇帝无法应付过多信息，对地方信息的上报，依然强调分层。代宗永泰二年（766）四月制：“诸司诸使及天下州府，有事准令式各申省者，先申省司取裁，并所奏请。敕到省，有不便于事者，省司详定闻奏，然后施行。”唐德宗大历十四年五月即位，六月大赦天下，“天下诸使及州府，有须改革处置事，一切先申尚书省，委仆射已下众官商量闻奏，外使及州府不得辄自奏请”。“不得辄自奏请”，就是限制地方向皇帝的直接奏报。与之相关，唐后期的地方官员中，只有节度使、观察使有权直接上奏皇帝，数量众多的州刺史，除了刚刚上任后礼仪性的谢上表、谢官表外，其它涉及日常政务的公文，全部呈交尚书省各部。
对皇帝而言，给予部分中央官制度性“封事”特权，或给予全体中央官临时性“封事”机会，意义何在呢？一方面当然如唐前期一样，具有表现皇帝虚心纳谏的的形式意义。然而更重要的是，通过“封事”，皇帝希望藉此可以更迅速地了解情况，并掌握信息的筛选、分配。由于对封事处理，皇帝有全权，故掌控封事信息分配的这个目的无疑可以基本达到。但同时，希望通过谏官封事的方式及时了解下情的目的却不一定能够达到。这缘于两种情况，一是“朝官谏言，都不陈奏，时之利病，何以知之”。二是“谏官纷纭言事，细碎无不闻达，天子益厌苦之”。也就是有时信息过少，皇帝无从了解；又有时信息过多，皇帝又难以应付。因此，疏奏制度发生变化的同时，面奏制度也开始了调整。
与安史之乱前要求采取相对公开的对仗奏形式相比，安史之乱以后对面奏的调整，表现为两个特点，一是从外廷到内朝、从公开到私密，二是有意压制程式化、固定化的沟通形式，皇帝努力将面奏的灵活性、主动性掌握在自己手中。两方面变化是联系在一起的，主要表现为每日朝参正衙奏事的衰退、延英召对重要性的兴起，以及巡对、次对的制度安排上。
延英殿及延英召对学界研究已多。这里并不对其本身加以探讨，而是从本文特定角度，在总结前贤成果基础上加以论述。延英殿位于大明宫内朝正殿紫宸殿以西，修建于高宗龙朔年间，但皇帝与大臣的延英奏对成为经常性制度，是在肃宗、代宗以后。相对于安史之乱前提倡的对仗奏，延英奏对的特点是什么呢？以大明宫为例，从空间上看，朔望朝参和每日朝参，是在被视为“正衙”的宣政殿，朝参对仗奏在此举行。仗下奏，须通过上閤门，向北“入閤”进入紫宸殿。而延英奏对，则是进入皇帝私人性更强的延英殿，在这里，没有繁文缛节，皇帝和大臣甚至可以促膝交谈。从沟通范围、内容和效果来看，如果说对仗奏是“正衙奏事，则泛咨访于群臣”，那么延英奏对就是“便殿询谋，则独对扬于四辅”，它是皇帝与高级官员之间的小范围沟通。而且，“对御之时，只奉冕旒，旁无侍卫”，由于延英奏对的私密性相当突出，故能“献可替否，得曲尽于讨论；舍短从长，故无虞于漏泄”。德宗贞元年间，有人回忆说“自乾元已来，群臣启事，皆诣延英，方得详尽”。可见肃宗时期，延英奏对已被认为是皇帝与官员沟通的有效方式，这主要得益于君臣讨论比较从容、深入，内容详尽、保密。
肃宗时期的延英召对已经体现了其有效性的特点，但在这个阶段，延英召对还只是正衙奏事的补充。代宗广德二年（764）在“敕谏官令每月一上封事”后不久，“十二月乙酉，令谏官每日奏事”。命令旨在进一步发挥谏官与皇帝的沟通作用，这里并未说明面奏地点，一般当指正衙朝参之时。更显著的变化开始于德宗时期。
图为唐肃宗李亨（711—762，在位时间756—762），
在位期间收复因安史之乱陷落的长安、洛阳两京。
德宗兴元元年（784）九月十九日丁亥，德宗对宰相说：“今大盗虽除，时犹多艰，宜广延纳，以达众情。近日朝官谏臣，都不条奏外事，人之利病，朕何以知之”，皇帝为了及时了解情况，“令精择谏官，俾极言无隐”，在做人事调整的同时，又在制度上规定“自今每正衙及延英坐日，常令朝臣三两人面奏时政得失，庶有弘益也”[73]。规定场合、规定人数向皇帝面奏政情，正是针对“朝官谏臣，都不条奏外事”的情况设置的。德宗贞元元年（785）十二月，“诏延英视事日，令常参官七人引对，陈时政得失。自是群官互进，有不达理道者，因多诋讦，不适事宜，上亦优容遣之”。德宗命令，当在延英殿召见官员时，安排七位常参官面奏“陈时政得失”。这也是要求大臣面奏政情，但与前一年的命令相比，存在两点变化。一是增加面奏人员，同时把人员范围控制于与政务处理最为密切的“常参官”范围内。二是面奏场合从“正衙及延英”，压缩到仅在延英殿。延英殿在处理政务中的重要性有所上升，考虑到延英召对私密性的特点，官员很有可能是单独面奏皇帝，故即使出现官员之间相互诋毁攻击的情况，德宗也不在意。因为在一定程度上，皇帝掌握官员之间的矛盾，更便于皇帝对他们的控制。兴元元年、贞元元年规定场合、人员面奏皇帝，实为贞元七年巡对制度之张本。
德宗贞元七年（791）“冬十月癸丑，每御延英，令诸司官长二人奏本司事。寻又敕常参官每一日二人引对，访以政事，谓之巡对”。“巡对”有时又被称为“次对”。关于“巡对”，另外还有不同记载，“帝疑下情不达，因诏延英坐日，许百司长官二员言阙失，谓之巡对”；《册府元龟》作“每遇延英殿，令诸司长官二人引见访问，谓之巡对”。记载差异在于“巡对”是指“诸司长官”还是“常参官”。无论“巡对”到底指什么，联系前引资料，其制度安排的指向是清晰的。也就是自兴元元年以来，德宗将与参与决策中央官员面对面沟通、有效获取政务信息的努力，寄希望于私密性更强、更小范围沟通的延英召对、巡对，这与唐前期所提倡的对仗奏形成鲜明对比。
德宗贞元十八年“秋，七月，辛未，嘉王府咨议高弘本正牙奏事，自理逋债”，德宗很不满意，认为高弘本谈论私事浪费时间。四天以后，下《罢百官正衙奏事敕》：“朕励精庶政，博求嘉言，比者百官正衙奏事，至有移时者，公卿庶寮，属当寒暑，为弊亦深，在于朕意，岂谓优礼。自今勿正衙奏事，如陈奏者，宜诣延英门请对。”对此，当时“议者以为：正牙奏事，自武德以来未之或改，所以达群情，讲政事；弘本无知，黜之可也，不当因人而废事”。虽有不同意见，但诏书仍然执行，罢正衙奏事。贞元十八年废除程式性、固定性的正衙奏事，面奏改为延英请对，看似事起偶然，其实是德宗兴元以来面奏制度调整的继续和结果。
贞元十八年正衙奏事被废以后，固定场合、人员的“巡对”在贞元二十一年也被废止。宪宗元和元年（806）以后，中央官的面奏基本上变为了延英请对、候对模式。元和元年四月规定，中书省、门下省、御史台官员，“如要论奏，但于延英候对”，“尚书省六品以上职事官、东宫师傅宾詹、王傅等，每坐日令两人待制，退朝，诏于延英候对”。元和二年二月十一日，宰相延英奏对之后，“起居舍人郑随次对。诏入面受进止，令宣付两省供奉官，自今已后，有事即进状来，其次对宜停”。此后至唐末，固定性的次对时设时废，面奏的主流无疑是延英请对、候对。袁刚先生甚至认为，开延英几乎成了皇帝沟通外朝的唯一渠道。
在延英“请对”、“候对”模式下，皇帝的主动性体现得十分明显。首先，肃宗至唐末的大部分时间里，与定期举行的朝参制度不同，开延英并无制度规定，是否开、何时开，全由皇帝决定。南宋程大昌《雍录》对此有论：
元和四年，御史台奏：延英开日，群臣皆不得前知，遇陛下坐时，方进状请对。则是凡开延英，初无定日，直俟御宣政、紫宸，临时奏请也。钱希白之言曰：“凡内有公事商量，即降宣付閤门开延英，閤门翻宣申中书并牓正衙门。”则临时不可预拟其日矣。至天祐元年，诏今后每月许一、五、九开延英，如有大段公事，中书门下具牓子奏请开延英，不计日数。则是天祐后方定一旬三开延英之制，前此未也。
程氏论据，很有可能分别来自《唐会要》卷二六《待制官》、钱易《南部新书》卷二、《唐会要》卷二四《朔望朝参》，虽引述材料在时间上略有疏误，但其开延英“临时不可预拟其日”、“天祐后方定一旬三开延英之制”的论断还是有道理的。
正因如此，我们才看到裴度对敬宗“两月已来，入閤开延英稍稀，或恐大段公事须禀睿谋者，有所拥滞”的批评。文宗大和四年（830）十月，延英请对的方式又做了一些调整。“御史中丞宇文鼎奏：‘今月十三日，宰臣奉宣进止，自今已后欲对，并令前一日进状来者。伏以延英开日，群臣皆不前知，遇陛下坐时，如进状请对，或本司各有要事，便得奏闻。今遣应候对官前一日进状，以寻常公事，不假面论，只具于表章，足以陈露。傥临时有切务，文字不足尽言，则咫尺天听，无路闻达。更俟后坐，动踰数辰，处置之间，便有不及。以兹限约，恐失事机。窃以请对官状入之时，合在平旦，苟或居后，则乖敬恭，致令临事排比，时有失次。伏乞重赐宣示，俾其晓知。限以状入者，并在卯前，如在卯后，听不收览。自然人各遵奉，理将得中。’可之”。调整的重点，是延英请对时，需提前进状，供皇帝判断是否召见，若是寻常公事，则不必面奏。同时，由于某些重要事务为突发事件，故宇文鼎建议将提前一天进状，改为当日早晨五、六点之前进状，便于皇帝利用延英召对处理紧迫事务。制度调整，正是为了适应开延英无一定之规的现实。
第二，在延英殿见不见大臣由皇帝决定，与谁见的主动权往往也是由皇帝掌握的。宪宗元和元年，左拾遗元稹有感于谏官“大不得备召见，次不得参时政，排行就列，纍纍而已”的情况，加之“近年已来，正衙不奏事，庶官罢巡对”的问题，元稹上《论谏职表》，文末称“伏愿陛下许臣于延英候对，召臣一见。……谨诣东上閤门奉表以闻”。元稹诣东上閤门奉表，希望皇帝允许他于延英候对。这就是“请对”，即唐代所谓“诣阁请对”。“请对”后是否得以召见，则取决于皇帝。对宰相来说，虽然皇帝曾强调“有事即诣延英请对，勿拘常制”，但见与不见，还是只能由皇帝决定。李德裕《献替记》：宰相李德裕会昌元年三月“二十五日早入中书，崔相珙续至，崔郸次至，陈相最后至，已巳时矣。余令三相会食，自归厅写状，请开延英赐对。进状后更无报答，至午又自写第二状封进，兼请得枢密使至中书问有此事无。……至申时，报开延英。”宰相李德裕写状请开延英赐对，皇帝一时没有理会，他能做的也只是“第二状封进”，再次申请。
对一般大臣来说，更是如此。元和年间，太府卿王遂“为西北供军使，言营田非便，与〔户部侍郎、判度支，兼京北五城营田使潘〕孟阳会议相非，各求请对。上怒，俱不见”。文宗大和五年（831）三月，宦官构陷宰相宋申锡，狱成。“左常侍崔玄亮、给事中李固言、谏议大夫王质、补阙卢钧、舒元褒、蒋係、裴休、韦温等复请对于延英，乞以狱事付外覆按。上曰：‘吾已与大臣议之矣。’屡遣之出，不退。玄亮叩头流涕曰：‘杀一匹夫犹不可不重慎，况宰相乎！’上意稍解，曰：‘当更与宰相议之。’乃复召宰相入”。这一回，文宗最终没有见延英请对的崔玄亮等人，而是“召宰相入”。唐末僖宗时，“左拾遗孟昭图请对，不召”，他上疏批评僖宗，“陛下惟与〔田〕令孜闭城自守，不召宰相，不谋群臣，欲入不得，求对不许”。以上可见，大臣延英请对后，是否召见，由皇帝决定。
第三，延英召对的具体形式也由皇帝安排。一般而言，延英召对时，当朝几位宰相共同参加。但也常见皇帝召宰相独对的情况。德宗贞元三年八月，“上开延英殿独召〔中书侍郎、平章事李〕泌”。元和十二年，宪宗与宰相商量讨伐淮西吴元济之事，宰相李逢吉、崔群、王涯等三人皆主张罢兵，门下侍郎平章事裴度主战，并愿亲自督战。第二天“延英重议，逢吉等出，独留度，谓之曰：‘卿必能为朕行乎？’度俯伏流涕曰：‘臣誓不与此贼偕全。’上亦为之改容”。宰臣俱退，宪宗单独留下与自己意志相符的裴度，共同决断。再如文宗时，韦处厚为相，“大和元年四月，宰相等于延英既出，再召处厚独对一刻余”。
由于皇帝在延英召对中所处的主动地位，安史之乱后的皇帝很喜欢延英召对的方式，德宗贞元年间，御史中丞韩皋多于紫宸殿陈奏，德宗对他说：“我与卿言于此不尽，可来延英，议及大政，多匡益之”。元和十五年，穆宗即位，“是年冬，群臣入閤，既退，谏议大夫郑覃、崔郾，补阙辛邱度，拾遗韦瓘、温会等廷论得失”，穆宗很不高兴，命令宰相转告郑覃等人，“閤中奏事，殊不从容，今日已后，有事须面论者，可于延英请对，当与卿等从容讲论”。“閤中奏事”当指紫宸殿奏事。“殊不从容”，《新唐书·郑覃传》作“殊不款款”，虽说是在群臣退后郑覃等“廷论得失”，穆宗也不满意，认为讨论不能够自如、充分，穆宗强调面奏还是要采取“延英请对”的方式。延英殿俨然成为了唐后期皇帝的主场。
宪宗以后，虽然固定性的次对时设时废，但也是与延英召对同时存在的皇帝与中央官面对面沟通的另一种方式。这里也有必要略加说明。研究表明，次对的地点或在延英殿、或在紫宸殿。二殿位于大明宫东、西上閤门以北地区，属于閤内，故唐后期之次对相当于唐前期入閤之后的“仗下奏”。更值得注意的是，按照惯例，延英殿的宰相奏对与其他次对官奏对是分开进行的。“宰臣奏事退”，次对官“各奏本司公事”。魏博节度使何弘敬墓志提供了一个难得的次对实例：何弘敬去世后，左谏议大夫卢告作为中央政府的代表之一，参与了何弘敬的丧礼事宜。“返命七日，上（懿宗）御紫宸殿，谏臣次对。上问曰：全曍何处见卿？礼度如何？〔卢〕告遂以郊迓闻。上曰：全曍年几？对以所闻之年二十有七”，接下来志文详细记录了君臣答问的内容。次对结束后，卢告“再拜贺谢讫，退至中书，尽以所奏言于四相国”。何弘敬墓志志文为卢告所撰，故这段记载的可靠性颇高。“退至中书，尽以所奏言于四相国”，说明次对过程中，宰相是不在场的。宰相、次对官分别向皇帝奏事的制度安排，较之前引景龙二年敕“仗下奏事人，宜对中书、门下奏”，制度设计的取向迥然不同。
总之，安史之乱以后，在疏奏制度方面，调整集中于肃宗、代宗时期，政策是广开言路，并给予谏官以疏奏特权，其疏奏以封事的形式越过宰相及所在机构，直达御前。面奏方面的制度调整，也从肃宗、代宗时期开始，主要调整是德宗以后，旨在有意压制程式化、固定化的朝参沟通形式，先后废除了正衙奏事和巡对，皇帝采用与主要中央官员小范围分别沟通的延英召对和次对方式。在此制度框架下，皇帝能够掌握面奏的主导权。通过谏官上封事、延英召对等，皇帝希望利用与主要官员分别沟通的方式，使重要政务信息直达、并集中于皇帝。皇帝处于重要政务信息的汇聚点与信息流转的核心环节，皇帝力图掌握对重要政务信息的知晓、判断、筛选与分配的权力。
图为唐宪宗李纯（778—820，在位时间805—820），
在位期间取得元和削藩的巨大成果，史称“元和中兴”。
四
结语
刘后滨先生指出，唐后期政务文书的主体由奏抄转变为奏状。其中某些奏状可以直达御前,唐后期皇帝对这部分直接奏状具有优先处置权，如果没有皇帝允许，翰林学士、宰相等均无法看到其他大臣的直接奏状。然而奏状只是文书的一种，唐代皇帝所掌握的政务信息也不仅来自于奏状。信息问题是君主制中的重要问题，为了更清晰地认识皇帝在唐代政务信息流转过程中的角色，我们希望采取更为宽泛一点儿的视角，即从唐代皇帝与中央官、特别是常参官政务信息沟通方式及其制度性调整的角度来讨论。
本文研究显示，安史之乱以前，对中央官员面奏或进状的制度性规定及其调整，重点在于规范面奏与疏奏的层次、程序、功能，还包括对奏报格式、文字的规范。同时，注重皇帝与宰相及官僚机构之间的分工，不能事无巨细都直接上奏皇帝，疏奏需机构长官签押负责，面奏尽量采取相对公开的对仗奏形式。皇帝原则上只处理军国大事或现行法律规章所无法涵盖、难以处理的问题，皇帝处于政务信息流转以及决策过程的顶端。与之相比，安史之乱以后，皇帝广开言路、特别给予部分中央官以疏奏特权，其疏奏得以越过宰相及所在机构，直达御前。贞元年间废除固定性的正衙奏事，利用延英召对的特点，皇帝能够掌握面奏的时间、人员，且采取皇帝与参与决策的中央主要官员小规模、或个别私密沟通的方式。皇帝不再是处于政务信息流转过程中的顶端，而是处于政务信息流转过程的核心，控制着信息的筛选与分配。皇帝希望通过重要政务信息的控制、议题的选设、议政方式的安排等，努力掌握政务处理的主动性。
安史之乱以后，皇帝给予谏官等部分官员疏奏特权，以及利用延英、次对的形式，皇帝与不同层次不同类型官员分别沟通的方式，透过这些，我们已经可以看到宋代相关制度安排的雏形。
为什么在安史之乱前后会出现这样的转变呢？吴丽娱先生认为唐后期藩镇体制下政事纷繁，中央地方财政三分后情况复杂，随时出现的新问题需要不断报请最高统治者，这是唐后期奏状数量上升的一个背景。这对我们理解上述转变是有帮助的，在此略加申述、补充。第一，所谓“新问题”，是指那些超出唐前期律令格式体系之外，且缺乏成案可循的问题。安史之乱以前，律令格式规定之内的决策为标准决策，这些由宰相与行政部门负责，皇帝原则上只处理军国大事或现行法律规章所无法涵盖、难以处理的问题，皇帝负责的是风险决策部分。安史之乱以后，律令格式体系瓦解，新的制度还在摸索过程中，中央政府不断以“长行敕”、“格后敕”的方式对规章制度进行修订，其实就表明溢出前期律令体系的问题颇多，需要皇帝以诏书的方式处理解决。也就是需要由皇帝负责的风险决策，在安史之乱以后明显增多了。政治环境越复杂，风险决策过程中所需要信息的数量就越多、质量就越高。故无论是疏奏还是面奏，唐后期皇帝都致力于直接与大臣沟通，以获取重要政务信息。
第二，新问题以及皇帝风险决策的增多，可以帮助我们理解安史之乱后唐代皇帝更直接地了解重要政务信息的努力，但却难以解释为什么皇帝要采取与官员分别沟通的方式，并废除常规正衙奏事，运用延英召对等方式与大臣交流，皇帝希望控制重要政务信息的流转和分配。我们认为，这与经历了安史之乱后，总体上唐后期皇帝对大臣的不信任有关。代宗被认为是“畜疑之主”，德宗和宣宗被认为“皆怀疑以御下者”。安史之乱后皇帝对宦官的信任和利用便与此不无关系。在同样背景下，我们看到的现象，如马基雅维里所论，君主“在他的国家里选拔一些有识之士，单独让他们享有对他讲真话的自由权”，“一位君主应该常常征求意见，但是应该在他自己愿意的时候，而不是在他人愿意的时候”。结合本文所论，前者如皇帝赋予谏官之疏奏特权，后者如皇帝掌控的延英召对。这是特定背景下，皇帝出于维护自身权力、利益的考虑，皇帝制度对政治环境的适应性调整。当然，这还是一个需要进一步加以实证说明的问题。
鑫淼 编辑 / 梁时 校对
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