国土空间规划通常在城市化达到50%以后，针对社会经济发展所产生的空间问题而编制的战略性和综合性规划。各国国情不同，国土空间规划的名称和内涵具有时间上的动态性和地域上的多样性。主要可分为以日本为代表的东亚型国土规划和以德国为代表的欧洲空间规划两种。
我国改革开放以来，经历了快速的工业化和城镇化发展阶段，也带来了人口和产业集聚、城镇化分异、区域不平衡、资源环境等诸多空间和空间类问题，迫切需要构建统一的国土空间规划体系，实施国土空间规划制度。编制首个国家国土空间规划纲要是当前的重要任务。与国家政治体制相关，目前面积两万平方公里以上的发达国家中有6个国家编制并实施国家空间规划，其它国家通过空间规划法、空间规划指南、空间规划政策框架、部门规划以及行政协议等各种方式应对国家空间问题，实现国家空间可持续发展。
本文阐述了德国自1965年颁布《空间规划法》以来，联邦政府编制的4轮空间规划，总结德国联邦级空间规划的特点并立足我国国情提出建议，以期为全国国土空间规划纲要的编制提供参考。
一
编制规划方案，促进空间均衡的生活质量(1975)
“二战”后的德国重建依靠其强大的科技、利用外国资本和加强国家对经济的干预等手段，经济获得高速发展，在20世纪60年代初，再次超过英法。经济发展的空间不均衡和生活条件的不均等等问题催生了1965年的《空间规划法》。1969年国会通过了联邦政府关于“基于联邦领域实际空间发展目标，确立在联邦空间规划计划项目中具有空间影响力的联邦资金的配置”的决议。1975年联邦德国发布了首个联邦空间发展框架，即《联邦空间规划纲要》（以下简称《纲要》），该方案的目标和主要内容如下：
1 空间发展的总体目标
根据《空间规划法》（ 1965 年），空间规划的总体目标是在保持健康环境的同时，以最佳方式利用各自的空间发展机会。同时，降低生活条件的空间不均衡， 尤其是结构薄弱地区。为此，完善空间结构体现在三个方面。
一是改善基础设施， 以降低空间不均衡，特别是地方基础设施建设赤字特别大的地区， 实现所有的基础设施区都有充足配置，包括教育、健康与社会服务、休闲、运动和娱乐、交通、住房和其他设施等，实现并确保其均衡性。
二是改善环境质量，即保障和发展人类健康和有尊严的生存环境，保护土壤、水、空气、植物和野生动植物免受不利影响， 消除此类发展带来的损害或不利影响和保护自然景观的形态不受破坏。并确保在权衡竞争性空间要求的背景下，在所有空间规划和措施中充分考虑环境保护要求。
三是改善地区经济结构。在更大的领域创造更多的高质量工作，尤其是边界区域以及经济实力大大落后于全国平均水平或有落后危险的区域，以改善工作和收入机会。
2 空间结构现状和发展趋势预测
在划定区域单元的基础上，首先对空间结构现状进行分析，包括人口和居住结构、就业、基础设施、环境保护、经济发展等。并对1969/1970 年具有空间影响力的联邦资金的空间分配进行了分析，包括整体基金分配、基础设施领域、就业领域以及区域资金的分配情况。最后，预测联邦整体以及人口、就业等领域的未来十年发展趋势，分析对空间结构带来的影响。
3 发展潜力的大尺度布局
包括识别问题区域和确定发展中心及发展轴，即以上述空间结构分析结果为基础，作为联邦投资的重要参考。一是识别问题区域和重点区域，包括人口集聚地区、人口减少地区、经济落后地区等。二是确定重要的联邦发展中心。确定发展中心，主要考虑发展中心的数量应与可用的发展潜力相符，在结构上有特殊缺陷的地区，联邦州相关规划中确定的高级中心和中级中心应考虑纳入发展中心。发展中心应方便地整合到发展轴网络中，并尽可能在主发展轴上具有有利的位置。三是发展轴线。发展轴的功能主要是连接人口聚集地区，或承担区域内外能源物流的交换功能，以及连接中心地与边缘地带为结构发展带来动力等方面。《纲要》给出了具体的发展中心和轴线示意图。
4 制定差别化的空间发展政策
《纲要》考虑空间结构和问题的相似性和差异性，划分了人口集聚区、农村地区、落后地区或有落后风险的地区、边界地区等四种政策区，并给出具体的政策。人口集聚区主要是通过改善基础设施和环境条件来确保其性能并提高其性能。农村地区必须更大程度地引导发展潜力并首先加以利用。落后地区或有落后风险的地区应采取消除各自结构性弱点的措施以及城市建设措施。特别是必须在发展中心和其他适宜的中心地创建高质量的工作岗位和基础设施。区域边界地区适宜的发展措施应在时间和空间上享有优先权。特别是要连接到较大的人口稠密区域。
二
提出空间规划政策指导框架，促进空间有序发展(1993)
1990年两德统一和1993年欧盟正式成立为德国区域合作带来机遇和挑战，促进区域间合作，创造就业，改善居住和环境成为一项重要工作。联邦在1993年颁布《空间规划政策指导框架》（下简称《指导框架》），旨在促进联邦各区生活条件均等化和有序发展，特别是纳入新联邦州，并融入欧洲统一的空间模型，强化分散化的空间和居民点结构，保护自然生活条件，从而为整个德国提供了新的空间发展模式和战略规划。《指导框架》包括以下五个方面。
1 居民点结构
德国地区间联系的逐步加强使得德国的空间结构在很大程度上以城市形态和生活方式为主要特征，城市区域不断扩大，城市集聚和网络化，空间功能分异成为主要特征。为此，确定以下五方面的指导框架。一是扩大和加强分散化的居民点结构，其核心理念是分散化的集中，尤其对于新联邦州，加强非集聚区的区域实力。二是构建城市网络以扩大协同效应。三是应对都市区域的“过载趋势”，扩大发展机会。四是在人口稀少的边远地区稳定发展态势，释放发展潜力。五是贯彻《首都决议》，合理定位柏林/波恩的职能。
2 环境与空间利用
保护环境是实现可持续空间利用的基础。一是有效应对开发与保护的冲突。在人口密集区域，重点是要保存和改善开敞空间，保护具有自然和景观潜力以及水资源的重要地区，在环境污染较大的地区，最重要的是减少环境破坏和进行生态修复。二是制定资源保护政策。合理地安排工作地点和住宅位置并避免新的环境负载，建立一个景观维护和群落生境网络系统，保持空间的自然再生能力和节约资源，按生态指标来衡量结构性薄弱地区，采用直接和间接的转移支付补偿保护景观的农场主，以及土地利用方式转变时，做好污染场地检测、风险评估和环境修复工作等。
3 交通
无论是在德国还是在欧洲，扩建交通基础设施在空间规划中都起着关键作用。一是要差别化管理交通基础设施和疏解交通拥堵；二是重组覆盖统一德国的交通网络；三是需对大范围和小范围内的交通进行联网和升级管理；四是重新调整大范围交通线路和交通流量；五是通过进一步改善空间结构和居民点结构来缓解交通拥堵；六是扩建高速铁路网络；七是通过建设新线将大运量交通从公路转至铁路来校正远距离交通。
4 欧洲
1991年出台的欧盟文件《欧洲2000》对德国空间结构产生了影响。一是要扩大欧洲连接性，促进跨境合作。二是执行欧盟空间规划政策，将新联邦州融入跨欧洲的基础设施网络，重整和发展老工业区或转型难度较高的地区，扩建高效的铁路以及加强跨境合作与交流。
5 整治与发展
应遵循以下要求：一是继续促进生活条件均等化。在空间分析的基础上，以确定空间优先级的划定标准协调均衡与发展的矛盾。同时，强调为民营投资需求提供全方面的支持，作为国家行政措施的重要补充。二是整治和发展是联邦政策的重点。三是强化地区自身的力量。德国的规划体系以“分散化”为特征，从而导致了相对均衡的空间结构，应促使新联邦州尽快融入这种发展模式。。四是给地区更大的职权空间使用资助资金，包括授权和批准期限、及时和按照具体情况调整措施、更灵活的申请和批准程序以及更好地结合不同的资助措施。五是把德国的结构政策与欧盟结构基金有机结合起来，使新联邦州更多地得到欧盟的资助。
三
制定空间发展战略，促进可持续的空间发展(2006/2016)
进入21世纪后，欧盟开始制定中长期经济发展战略，引领欧盟经济发展的未来。2000年欧盟委员会在葡萄牙首都里斯本通过首份十年经济发展规划（又称里斯本战略），2010年通过《欧洲2020战略》，致力增加经济竞争力和社会凝聚力以及可持续发展。德国作为欧盟中的大国，其空间发展与欧盟进程相伴。进入21世纪以来，从20世纪后期的均衡发展导向调整为21世纪以来的可持续空间发展导向。
1 2006 年的《空间发展理念和行动战略》
欧盟的里斯本战略（2000年）核心内容是通过改革和鼓励投资创新，加强人员的自由流动，提供更好的就业与生活条件，使欧盟成为更加活跃的经济实体，改善和强化欧盟成员国的市场竞争力，以便在经济全球化趋势下让欧盟实现可持续发展。在此宏观背景下，联邦2006年发布的《空间发展理念和行动战略》，应对以下具体的规划条件：一是欧洲一体化进程的加强要求德国的空间发展政策在持续改善的国际合作中承担新的职责。二是全球化加剧经济竞争导致。不断增长的货物运输和旅游业是经济增长和国际劳动分工的表现，同时交通流量的急剧增长又与对人和环境的负面影响相联系（特别是在人口城市密集区）。三是人口下降、人口老龄化以及具有移民背景的人口份额的不断提高对空间利用产生影响。四是变得越来越狭小的财政操作空间和私有化及经济自由化的全球性趋势导致了国家调控手段的变化。为了确保可资助性以及使效率提升和达到调控的作用，必须设计出公共服务财政资助的新方案。为此，联邦规划提出增长和创新，确保公共服务，资源保护和文化景观塑造等三个理念和行动战略。
一是增长和创新。 联邦必须制定具有重大空间意义，充分利用现有增长潜力和创新潜力同时又考虑了可持续发展原则的发展战略。在对结构薄弱地区、乡村地区和大都市区制定相应的不同政策时必须考虑空间的差异性。具体策略是加强 11 个大都会区及其网络化、促进大都市区之外的有活力的增长区、 发展薄弱地区。制定的行动手段包括制定增长和创新的发展政策方案、有针对性地扩建重要的大尺度交通基础设施、开拓欧洲前景下的大都市区、在大都会区与其联系区构成的大联系区中构建共同责任、促进知识社会的区域和网络化。
二是确保公共服务均等化。 公共服务均等化是指保障公共机构通达性和为全体人民提供基本服务。具体策略是确保公共服务的质量和明确多中心地方案。行动措施包括公众的参与与适应过程、确保所有人群的通达性和机动性、考虑技术和社会基础设施的长期费用、在跨部门的对话中提出公共服务。
三是保护资源，塑造文化景观。 可持续的空间发展意味着在用地矛盾日益尖锐和节约利用土地资源的背景下通过空间资源的积极管理确保多样化的空间功能。具体策略是用地需求之间的权衡、保护开敞空间和自然资源、塑造文化景观。行动手段包括州级规划和地区规划、 居民点用地管理和减少建设用地需求、河流景观和防洪、领海和专属经济区的空间规划和实行一体化的海岸带管理。
2 2016 年的《 空间规划理念和行动战略》
2010年公布的“欧洲2020战略”，提出欧盟经济发展的重点领域为三个方面：发展以知识和创新为主的智能经济；通过提高能源使用效率增强竞争力，实现可持续发展；提高就业水平，加强社会凝聚力。同年，德国空间规划部长会议决定对2006年《德国空间发展理念和行动战略》进行细化和续写，继续以实现可持续的空间发展为核心理念，提出了联邦空间规划政策的发展战略。主要考虑了下列变化了的条件：一是人口变化对居民点和基础设施结构产生了影响。二是对气候变化的减缓战略和应对措施应吸纳到空间规划之中。三是能源革命导致可再生能源的扩建，产生空间需求。四是进一步发展公众参与工具，提升公众对规划程序的接受度。五是数字基础设施对公共服务和经济发展产生影响。六是愈发狭窄的财政活动空间要求核心任务的集中以及新的财政资助和组织方案，还包括地方间和部门间多种形式的合作。七是欧盟凝聚政策对均衡发展提出要求。八是海洋空间规划是欧盟、联邦和州层级的职责。九是与空间有关的土地利用要求和保护要求之间的矛盾越来越尖锐。十是全球化带来更高效且更强大的交通运输和物流系统对交通体系产生了影响。
针对上述问题，联邦规划提出四个空间发展理念和行动战略。一是增强竞争力。具体策略包括继续发展大都会区、 支持具有特殊结构行动需求地区的发展和确保基础设施的连接和机动性；二是确保公共服务，具体策略包括继续采用中心地体系、扩大合作、确保人口稀少农村地区的公共服务以及确保通达性；；三是土地利用调控和可持续发展。具体策略是使土地利用矛盾减至最小、创建大尺度的开敞空间网络、 塑造文化景观、 减少土地占用以及可持续利用矿产资源和其他地下空间、 可持续利用海岸带和海洋；四是应对气候变化和塑造能源革命。具体策略是空间结构应适应气候变化、 扩大可再生能源的使用及其网络的扩建。
四
空间规划变化的特点和启示
德国首次空间规划指的是德意志联邦共和国（即西德）的空间规划纲要，以后三次是两德统一后的德国空间规划。总结四次联邦空间规划的特点并提出我国国家空间规划的建议如下：
1 与社会经济发展阶段相适应，规划目标动态调整
1975 年以来，德国的联邦空间规划经历了缩小生活质量差距促进均衡发展、优化国土空间结构推动空间有序发展，和提升国土空间质量促进可持续空间发展三个阶段，体现了鲜明的时代特点。1993 年第二轮空间规划受欧盟成立和两德统一的影响，导致德国国家空间结构的重塑和规划目标的调整。2008 年《空间规划法》的修改对第四轮联邦空间规划产生影响。与第三轮相比，将海洋空间纳入空间规划统筹考虑。同时，将气候变化和能源革命作为空间发展的第四个理念，进一步强化可持续发展的理念。
2 以塑造空间秩序为基础， 规划主题具有空间导向性
1975年空间规划纲要的主要内容是分析国土空间现状和趋势，识别重要的问题区域，确定发展中心及发展轴以及不同类型的发展重点区域，旨在通过财政投资手段缩小区域差异实现均衡的生活质量目标。1993年的空间规划指导框架关注两德统一后国土空间秩序的重塑，对欧盟空间结构、德国城镇居民点空间结构、基础设施结构、区域发展结构（各具个性的地区，尤其是经济落后地区或有落后风险地区）等提出规划指导框架。2006年以后的两轮规划将实现空间可持续发展作为核心理念，将空间发展战略落实到具体的空间政策示意图上（如2006年的增长与创新理念图、保障公共服务均等化图、保护资源和景观图），为发展战略的实施提供空间解决方案。
3 落实欧盟空间发展政策，体现联邦空间规划职责
一是从欧盟和德国的关系看， 伴随欧洲一体化进程尤其是欧盟空间政策的逐步形成，德国联邦空间规划成为欧盟空间规划体系的重要组成部分，《欧洲空间发展愿景》（ 1999 年）和欧盟领土议程 2020（ 2011 年） 对联邦空间规划产生重要影响。比如欧盟领土议程（ 2020） 提出促进多中心和均衡的领土发展， 鼓励城乡和特定地区的综合发展、 跨境和跨国功能区的领土一体化， 以强大的地方经济为基础来确保全球竞争力， 改善个人、共同体及企业的领土连通性，以及系统管理区域生态、景观及文化价值等六个优先事项。在这一空间战略框架下，德国 2016 年规划提出的增强竞争力、 确保公共服务、 土地利用调控和可持续发展，以及应对气候变化和塑造能源革命四个空间发展理念与此息息相关。此外，从联邦和地方的关系看， 根据德国宪法和法律规定， 联邦空间规划不触碰联邦政府和州政府之间现有的职责划分， 具备辅助性质。正如《空间规划政策指导框架》 所说，指导框架呈现了理想空间结构的基本模式和规划设计原则， 不包含具体要求，政策地图部分用于补充文字说明。联邦规划的功能主要是协调、 信息、 措施的支持和引导，以及相互合作。
4 环境保护与可持续发展理念贯穿联邦空间规划的始终
“二战”后德国经济的快速发展同样带来了环境保护问题。早在1975年的第一轮西德空间规划方案中，就把环境质量改善作为优化空间结构的三大目标之一，提出保障和发展健康的生存环境，保护资源和景观，降低发展带来的环境影响等措施。1993年的第二轮空间规划中，尤其强调环境与空间（土地）利用的关系，提出协调开发与保护关系的四个措施。2006年的空间发展理念和行动战略中将保护资源和景观作为三大理念之一。以此为基础，2016年的空间发展和行动战略中又进一步明确，可持续空间发展的核心理念是有义务使空间的社会和经济要求与空间的生态功能协调一致，并导致一种各局部空间具有均等化生活条件的、长期的、大尺度的、和谐的空间秩序的产生。并增加气候变化应对和塑造能源革命的理念和措施。
5 对我国国家级国土空间规划的启示和建议
中德两国在政治经济和文化、发展阶段和国土空间特点等方面都不同相同，但是在通过空间规划促进实现可持续的空间发展目标方面是一致的。借鉴德国联邦空间规划经验， 建议我国国家级国土空间规划从空间导向出发， 全面落实国家区域协调发展战略、可持续发展战略和主体功能区战略，优化国土空间结构， 提升国土空间质量， 促进高质量发展。
整体而言，识别空间问题并确定规划目标是前提，构建国土空间结构/格局是基础，制定国土空间可持续发展战略是关键，提出规划实施措施是保障。
具体内容方面， 首先是在国家空间规划体系的背景下准确定位国家空间规划纲要的功能。向上落实相关国际公约，明确相关要求。向下指导省级和区域国土空间规划，建立传导路径。横向指导相关空间类部门规划，建立指导方式。自身落实党中央和国务院重大部署，体现国家意志。二是科学分析我国国土空间发展的国内外形势， 立足国情，提出国家空间发展面临的挑战和问题。三是与社会经济发展目标以及相关规划目标相协调， 确定我国国土空间规划的目标和指标。四是客观评价我国国土空间结构（开发保护格局）演变历程， 科学判断未来国土空间情景， 统筹国土空间开发和保护的关系， 构建规划期末国土空间规划一张图。五是系统研制我国国土空间规划战略和措施。具体包括推进城镇空间创新与发展、提升生态空间功能，保障农业空间综合生产能力， 提高生活空间质量（公共服务、 基础设施供给、自然和文化景观多样性）， 促进自然资源可持续利用（包括水土矿产、气候变化与防灾减灾等）、加强海洋空间开发与保护、 促进基础设施建设与国土开发保护的协同等七个方面。为表达空间属性，每个战略都用配套的空间政策图表达。六是明确国家级重点区域的国土空间开发保护的方向和基本策略。七是制定包括法律、行政、科技等在内的综合性规划实施措施。
作者简介：
蔡玉梅 中国国土勘测规划院 研究员
杨枫 中国国土勘测规划院 高级工程师
邓红蒂 中国国土勘测规划院 研究员
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