本文作者
自然资源部信息中心
张丽君 喻锋 戈晚晴 祝培甜 郭瑞雪 陈霈弦 李树枝
摘要：2017年欧盟发布的第七次经济、社会和国土凝聚力报告，对2010-2016年间欧盟地区经济社会发展、制度改善、凝聚力演变等情况进行了分析评估。欧盟凝聚公共投资为成员国提供了长期、稳定的帮助，在提高能源效率、保护环境、减少社会排斥、改善公共交通等方面发挥了巨大作用。该报告为我国国土空间规划和国家空间治理提供了有益借鉴。
关键词：欧盟；经济；社会；国土；凝聚；启示
1. 前言
按照《欧盟运行条约》和《欧盟结构基金共同规定条款》的规定，要对欧盟每个财政周期欧盟政策的实施效果进行评估。为此，在2017年9月，欧盟发布了《欧盟第七次经济、社会和国土凝聚力报告》。报告对从经济、社会和国土等角度，评估了2010-2016年期间欧盟凝聚政策和其他欧盟政策对欧盟国土空间的影响。这份报告为即将在2020年提出欧盟下一财政周期年（2021-2026）的欧盟凝聚政策提供了重要的决策依据。
报告指出，尽管总体来说，欧洲经济已经开始复苏，国内生产总值和就业已达到历史新高，区域差异正在缩小，但许多地区的失业率仍高于危机前的水平，即使在比较富裕的地区，贫困和社会排斥现象仍然非常突出。报告表明，欧盟凝聚公共投资为成员国提供了长期、稳定的帮助，在提高能源效率、保护环境、减少社会排斥、改善公共交通等方面发挥了巨大作用。本文将分两期，将报告的要点和关键指标呈现出来，以期对我国国土空间规划和国家空间治理有所启迪。
2. 经济凝聚
2.1 地区差距缩小，融合重回正轨
总体来看，欧洲经济经历了2008年和2011年两次衰退之后出现增长，尤其是低收入国家增长较快。随着各成员国经济开始复苏，2014年就业差距开始缩小，2015年人均GDP差距出现减少。其中，人均GDP水平较低的国家经济增长率较高，使得地区差距进一步缩小。尽管许多地区人均GDP和就业率仍低于危机前的水平，但趋同复苏的迹象显而易见，趋同主要是由欠发达地区经济追赶驱动的（图1）。
欠发达地区经济增长较快。2000-2015年间，许多欠发达地区的人均GDP因生产率增长较快而接近欧盟平均水平。经济增长主要得益于制造业表现良好，但要保持其在全球的竞争力，仍面临向高端制造业转型升级的压力。
中等发达地区出现经济滞胀。人均GDP占欧盟平均水平75％至120％之间的地区似乎陷入了“中等收入陷阱”，2000-2015年间，人均GDP增速远低于欧盟平均水平。与其他地区相比，中等发达地区的制造业规模较小，生产成本过高，创新能力也不强，在全球范围内缺乏竞争力。这些地区需要更强有力的输出导向，推动研究与创新，增加教育和培训，改善营商环境。
发达地区经济复苏更加强劲。人均GDP较高地区大多是首都或大都市区，因得益于一体化的集聚经济，吸引了专业化的服务和供应商，在交通运输和信息通信技术方面的基础设施投资产生了更高的回报，企业之间的空间邻近带来了更多的创新和知识溢出效应。
图1 2001-2018年欧盟28国人均GDP增长率
2.2 就业已恢复，但失业率居高不下
就业率高于金融危机前水平。2016年，欧盟20-64岁年龄段人口就业率首次超过金融危机以前的水平，比2008年高出1个百分点，达到71％，但仍低于《欧洲2020年战略》所设定的75％的目标。然而，欧盟地区间差异很大，西班牙、塞浦路斯和希腊，就业率分别比2008年下降5、8、10个百分点（图2）。
失业率仍居高不下。欧盟失业率从2013年的10.9％下降至2016年的8.6％和2017年的7.7％，仍高于2008年的7％。捷克、德国、匈牙利、马耳他、波兰和英国的失业率低于2008年，而希腊、西班牙、意大利和塞浦路斯的失业率至少高出5个百分点（图3）。地区间的失业率差异尚未缩小，但在很大程度上已不再扩大。
图2 2016年欧洲20-64岁人口就业率
图3 欧洲2008-2016年失业率变化情况
2.3 创新高度集中在西北欧城市地区
西北欧城市地区成为创新高度集中地区。因具备良好的区域联系、高素质的劳动力、较高的研发投入、有吸引力的营商环境，西北欧城市成为卓越的创新中心并使周边地区受益；而欧盟南部和东部成员国，创新中心一般仅在首都地区。
3. 社会凝聚
3.1 人口持续向大城市集聚
欧洲人口变化受移民的影响越来越大。由于失业和收入的巨大差异，促使人们到大城市寻找更好的就业机会。随着欧盟自然人口增长放缓，2015年欧盟的死亡人数首次超过出生人数，移民增长速度超过了自然增长率，成为总体人口增长的主要因素（图4）。
图4 1960-2015年欧盟28国人口自然变化和净移民
人口持续向首都和大都市区集聚。其中，欧盟15国（包括：英国、法国、德国、意大利、西班牙、葡萄牙、奥地利、爱尔兰、比利时、丹麦、希腊、卢森堡、荷兰、瑞典、芬兰）增长最快。2005-2015年间，欧盟15国人口增长了8％，人口自然增长（5％）为最主要因素。首都和大都市区以外地区人口增加了4％，主要为外来移民（占总数的3％）。在欧盟13国[欧盟13国包括：保加利亚、捷克、爱沙尼亚、赛浦路斯、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、马尔他、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚、斯洛伐克、克罗地亚]中，首都和大都市区的人口也增加了5％，但其他地区人口都在减少，主要原因是向外移民。总体来看，人口主要是从欧盟13国向欧盟15国迁移，欧盟13国内农村地区人口向首都和大城市流动。
年轻人向充满活力的城市中心迁移。欧盟15国的首都和大都市地区年轻人比例最高，2016年20岁以下人口占23％，而65岁及以上人口仅占16％（表1）。年轻人来到首都和大都市学习或工作，而大多数退休的老年人选择在首都以外的地方生活。2016年在欧盟其他国家出生的15-64岁的人口平均就业率为70%，略高于本地出生人口，且远高于欧盟外来人口的就业率（59%）。一些地区人口的快速变化为公共基础设施和服务的调整带来压力。
表1 欧盟各地区20岁以下和65岁及以上人口占比
3.2 贫困和社会排斥不容忽视
贫困与被社会排斥人口比例偏高。金融危机后，尽管欧盟贫困或社会排斥风险总体上有所改善，但2015年欧盟仍有23.7%的人口处于贫困或被社会排斥（欧盟贫穷或社会排斥风险指标由三个部分组成：即家庭可支配收入、物质匮乏程度、家庭工作强度等一系列指标构成）的风险中。在欧盟13国，农村地区处于贫困或社会排斥风险的人口比例（34％）比城市地区（20％）高（图5）；在欧盟15国，情况则相反，城市的比例（24％）比农村的比例（21％）高。城市低工作强度家庭所占的比例在欧盟15国城市中最高，这表明即使在相对富裕的城市中也存在着局部贫困和社会排斥问题。
寻求欧盟庇护的人数大幅增长。2015年和2016年均达到了120万，尽管仅占工作年龄人口的0.5％，但在欧盟内的分布却很不均衡，德国在2016年通过的庇护申请数量首次超过了所有其他欧盟国家的总和。此外，无人陪护的未成年人数量也急剧增加，2013、2014、2015年分别为13000人、23000人、92205人，其受教育水平普遍较低。确保这些难民或移民合法地居住在欧盟，对于提升地区凝聚力和未来繁荣至关重要，提高技能、协助就业或创业、提供融资渠道、解决歧视等都是实现这一目标的关键。
图5 2015年按城市化程度划分的
处于贫困或遭受社会排斥风险的人口比例
3.3 平均预期寿命较高
欧盟是世界上预期寿命最高的地区之一，2015年人口平均预期寿命为80.6岁。西班牙人和意大利人的预期寿命最长，分别为83.0和82.7岁，而立陶宛人的预期寿命最短，为74.6岁。欧洲人寿命长主要归功于婴儿死亡率和道路死亡事故率较低，2015年欧盟婴儿死亡率平均为3.6‰。欧盟各国的道路交通死亡人数差异很大，但在2004-2014年间总体下降了45％，平均水平降为0.051‰，与0.031‰人的目标还有差距。
3.4 欧洲2020年战略目标难以实现
《欧洲2020年战略》提出到2020年在就业、教育、贫困、研发创新和节能减排等五个方面要实现的主要目标，并据此制定了欧洲2020年成效指数，以此来衡量实现欧盟目标方面所取得的进展。欧盟各国之间成效指数差异较大，葡萄牙、西班牙、意大利南部、克罗地亚、希腊，保加利亚、罗马尼亚和匈牙利东部距离实现欧盟目标最远，而瑞典、捷克共和国和卢森堡，城市已经达到或超过就业、教育和减贫目标。从2010年到2015年，中部和东部成员国成效指数略有上升，欠发达地区取得了长足进步，而中等发展水平地区几乎没有取得任何进展。虽然2010-2015年间朝着欧洲2020目标迈进了一步，但仍不足以实现2020年的目标。城市比城镇郊区或农村地区更加接近实现目标，尽管在2015年农村地区取得的进步超过了城镇郊区，但农村地区仍是距实现欧盟目标最远的地区。
3.5 社会进步仍有较大区域差异
欧盟区域社会进步指数（EU-SPI）由人类基本需求、幸福基础、发展机会三方面50个指数构成（表2），欧盟建立该指数的目的是确定区域发展的优势和劣势，为区域发展战略提供参考依据。北欧和荷兰的社会进步指数最高，罗马尼亚和保加利亚社会进步指数最低。该指数与人均地区GDP之间有着密切的联系。在人均GDP较低的地区，每增加1欧元的GDP往往会带来更多的社会进步，而在人均GDP较高的地区则并非如此。
表2 欧盟区域社会进步指数（EU-SPI）的框架
4. 区域凝聚力
欧盟区域凝聚政策旨在：提高能源利用效率，支持低碳经济发展；建设废水废弃物回收处理基础设施，转向更环保的运输方式；完善Natura2000自然保护区网络，改善生态环境；消除成员国间边界壁垒，促进区域合作。近年来，欧盟整体环境状况有所改善，在限制能源消耗和温室气体排放等方面取得了实质性进展，然而一些成员国关于可再生能源、能源效率、空气质量以及废水处理等关键环境指标仍未达标，在未来还需多方共同努力，实现经济、社会及生态环境可持续发展。
4.1 节能减排任重道远
欧盟制定了到2050年逐步减少温室气体排放的计划。在2014-2020年期间，大约有780亿欧元的凝聚资金支持向低碳经济的转变，大多数成员国已接近实现《欧洲2020年战略》设定的温室气体排放、能源效率和可再生能源份额三个20%的目标。为实现2030年气候与能源框架目标（即温室气体排放减少40％，能源效率和可再生能源份额提高到27％），重点需要在提高能效、增加可再生能源、转变运输方式和应对气候变化等方面加大投资。
提高能源效率，降低一次性能源消费。提高能源效率对于减少欧盟经济体对能源的依赖和保护环境、实现2020年战略至关重要，欧盟的目标是将一次性能源消耗降低到每年少于1483Mtoe，最终能源消耗降低到少于1086Mtoe。从2005年到2015年，欧盟一次性能源消费量减少11％，2015年已有18个成员国低于设定目标，但欧盟一次能源消费总量仍比2020年目标高出约3％；从2005年到2015年，欧盟最终能源消耗总量下降了9%以上，已略低于2020年目标，2015年已有16个成员国低于设定目标，但其他国家仍需进一步减少。
多途径减少温室气体排放，因地制宜利用可再生能源。欧盟温室气体排放分为两部分：一是欧盟排放交易系统（ETS），针对减少电能和热力发电、工业和航空温室气体排放，占欧盟排放总量的45%；二是减排分担决议（ESD），针对ETS未覆盖的领域以及行业进行硬性约束的减排途径。相比2005年，2015年ESD在发达国家中下降了20％，而最不发达国家最高增长了20％。为实现2030年减少40%的目标，ESD仍需要减少30%左右。欧盟成员国依据实际条件设定新增份额目标，2015年已有11个成员国超额实现目标。
更具弹性地适应气候变化。气候变暖以及相关气候变化将会对环境造成重大不利影响，对欧盟最外围地区、地中海沿岸地区、沿海岸线和山区影响可能性较大。未来几十年中，气候变化还将增加整个欧盟的自然灾害发生率，而可能受影响特别严重的地区，将逐渐向北扩展至欧洲中部和西部地区，到2050年将覆盖荷兰、英国和爱尔兰的大部分地区以及西班牙、法国、意大利、保加利亚和罗马尼亚部分地区。
4.2 环境状况有待进一步改善
减少废水排放，提高废水处理效率。近年来，欧盟水环境状况有所改善，但农业（尤其是氮流失）及城市和工业废水的污染仍然很严重。2015年仅有53％的水体具有良好的生态状况。自1991年《城市废水处理政策》实施以来，欧盟各国已大大减少了主要污染物的排放，有8个国家的废水处理达标率超过85%，但在一些国家或地区仍有待改进，罗马尼亚和保加利亚的一些地区以及斯洛文尼亚东部的水体达标率以及废水处理达标率均低于40%。
减少废弃物的产生，促使其再利用和再循环。2010-2014年间，欧盟的垃圾总量（包括矿物垃圾）增长了约2％，而垃圾（不包括矿物垃圾）的回收比例仅从53％略增至55％，垃圾焚烧回收能源的比例从11％上升至14％。2014年，欧盟垃圾填埋（不包括矿物垃圾）的比例从28%降至25%，垃圾回收利用还有很大空间。
实施综合型战略，应对空气污染。空气污染是欧盟面临的主要环境问题环境综合型战略是以自然为本的解决方案，可以对城市产生重大影响，是应对环境污染的有效手段，例如建立城市绿地空间，改善生活质量、提高空气质量和丰富生物多样性等。
4.3 需要向低碳运输方式转变
低碳环保的交通运输方式也是欧盟确保其可持续发展的重要措施之一。1995-2014年间，欧盟内部客运和货运量平均每年增长略超过1％。交通运输业在温室气体排放中仅次于能源，占总排放量的23％，自1990年以来其排放量已增加约20％。目前，公路仍然是客运和货运的主要方式，2014年83%以上的欧盟内陆旅客和75%的货物是通过公路运输，客货运的铁路运输比例仅为8%和18%。欧盟在2011年发布的白皮书制定的目标是：到2030年，将30％的货物通过公路运输（超过300公里）转换为铁路或水路运输，并到2050年将此份额提高到50%，高铁里程到2030年实现现有的3倍，中等距离客运到2050年实现向铁路转变。
4.4 城市低碳、可持续发展
集约利用城市土地。在欧盟的城市中，获取上述服务设施的平均距离约为2公里，而在农村地区则需要大约9公里。城市的土地利用效率较高，城市人均建成区面积一般仅为农村地区的四分之一，土地的稀缺及成本增加是节约集约利用土地的动力。北欧和西欧的城市通常比欧盟南部和中东部的人口稠密，人均建设用地面积较小。2006-2012年，欧盟南部和中东部城市的人均建设用地面积增加较大，而北欧和西欧的一些大城市则在减少。
减少城市空气污染。2015年，欧盟城市居民受环境问题影响的的人口比例为19％，高于城镇地区（13％）和农村地区（8％）。在波兰南部和中部、捷克共和国、罗马尼亚和保加利亚的许多城市以及南部欧洲（波谷、那不勒斯、塞浦路斯和希腊）等城市地区，空气污染十分严重。
建设城市绿色网络基础设施。欧盟建立了自然保护区网络Natura2000，对于保护最受威胁的栖息地和物种、改善环境和促进社会经济发展起到重要作用，这使欧盟18％以上的陆地、6%的海洋得到了保护。Natura2000绿色基础设施点一般设置在景观周边，也包括城市区域，有助于改善环境质量和提升生活品质。据统计，欧盟国家至少有11041个Natura2000绿色基础设施点位于城市功能区中，占国土总面积的15.2％。例如，德国建立了由一些相对较小绿色设施组成的密集布局，这些设施通常与市区重叠。中欧和北欧的许多城市设置广阔的绿色空间，而在许多欧盟东部和南部城市中此类空间则较少。
防御洪水风险。由于气候变化，欧洲大部分地区面临着洪水泛滥的风险，特别是在城市地区。尽管受到洪灾影响程度因其所在的位置和上游水文特征不同而有较大差异，但在整个欧盟许多城市都存在洪水泛滥的风险。在荷兰、意大利和匈牙利的许多城市功能区，如果发生百年一遇的洪灾，将有超过50％的人口处于危险之中。在德国南部、波兰、罗马尼亚、西班牙和法国受洪灾风险也很高。
4.5 消除欧盟跨境合作的障碍
边境地区的跨境合作。2014年，约有三分之一的欧盟人口居住在陆地边界地区，其GDP约占欧盟总量的28％，人均GDP是欧盟平均水平的88％。边境地区仍存在交通基础设施落后限制、语言文化不同、营商环境及基本公共服务存在差异等问题，许多地区更面临着严峻的人口挑战。通过跨境合作可以消除上述壁垒，促进有关地区的经济增长及获得服务的机会，并在自然资源管理、环境保护、跨境交通、教育、能源、医疗等领域取得实质性成效。一项最新的研究表明，如果仅消除现有法律和行政障碍的20％，边境地区的GDP最多可增长2％。2014-2020年，欧洲领土合作组织已向60个跨境合作项目拨款66亿欧元，用于改善跨境地区诸多领域的合作。
区域跨国合作与宏观区域战略。目前欧盟正在实施四个区域间合作计划（Interreg EUROPE、INTERACT、URBACT和ESPON），在2014-2020年间拨款10亿欧元用以支持区域合作。此外，欧盟本财政期为15个跨国合作战略和计划拨款21亿欧元，涉及创新、环境、交通、通信和城市可持续发展等多领域的合作项目。宏观区域战略是国家间国土合作的一种形式，以更有效方式解决当前共同面临的环境和气候变化等问题，并建立共享机制分享合作经验及专业技能。目前，有19个欧盟国家和8个非欧盟国家参与了宏观区域战略，这些战略已成为欧盟政策框架的组成部分。现已开展的四个宏观合作战略，分别是波罗的海地区战略（EUSBSR，2009）、多瑙河地区战略（EUSDR，2011）、亚得里亚海（Adriatic，2014）、爱奥尼亚海战略（EUASIR，2014年）和欧盟高山地区策略（EUSALP，2016年）。上述战略的实施已取得显著效果，在通航、能源利用、气候变化等诸多方面加强了协调，促进了欧盟与非欧盟国家之间的合作。
5. 实施结构改革，提高政府治理水平
5.1 政府治理能力影响政策绩效
善政是拉动经济和提高生活品质的决定因素。政府治理能力对整个欧盟的社会和经济发展至关重要，也是吸引外国直接投资的重要因素。越来越多的研究和事实说明，固定资产、人力资本和技术进步这三个传统的投资要素对经济增长的拉动效果都在明显下降，而政府治理能力在经济增长中起到越来越重要的作用。政府效能低下会阻碍经济发展并降低公共投资的效果，特别是对经济落后地区的发展构成重大障碍。提高政府效能、减少腐败、改善营商环境、提高公共机构的效率和透明度以及司法系统的有效性等方面的体制改革，有助于提高经济竞争力和增加就业机会。
欧洲内部的治理质量差异很大。世界银行每年编制涵盖200多个经济体的全球治理指标，从政府效力、公民信任度等方面来考量治理能力。其中，政府效力指数考虑到政府政策、公共服务质量、公务员独立办事能力以及政府信誉等，在这方面世界上治理最好的10个国家包括丹麦、荷兰、芬兰、瑞典等，罗马尼亚则低于全球平均水平；公民信任度指数涉及人们对社会规则、社会机构、自身安全的信心，在这方面立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚进步最大。政府效力与经济竞争力之间有密切联系，最有竞争力的国家或地区通常拥有最有效的政府，近年来增长最快的是保加利亚，而罗马尼亚和波兰是效率最低的国家。哥德堡政府质量研究所建立的区域欧洲治理质量指数表明，政府和机构低效是低增长地区发展的主要障碍，意大利、希腊和西班牙的一些地区陷入了低行政效能、低增长陷阱。贝塔斯曼基金会制定的可持续治理指标显示了欧盟成员国实施政策的差异，其中瑞典、丹麦和芬兰得分最高，塞浦路斯和希腊得分最低。
5.2 电子政务服务水平有待提高
提高公共部门的电子政务水平有利于提高政府透明度和政府效能，减少行政成本和官僚主义。欧盟各国电子政务水平以及公众对电子政务的接受程度都存在明显差异。北欧国家、波罗的海国家、荷比卢三国、德国、法国和奥地利表现最佳，其电子政务增长居于前列，而意大利、保加利亚、罗马尼亚等国则明显靠后（图6）。尽管欧盟各国政府的线上服务已经取得了进步，但在便捷程度、质量、功能等方面还有待于提高。政府透明度可用提供服务、信息发布和个人数据三个指标来衡量，各国透明度水平存在显著差异。马耳他、爱沙尼亚和立陶宛在提供服务和与个人数据方面得分最高，而保加利亚、匈牙利和罗马尼亚在提供服务方面得分最低，希腊和斯洛伐克在个人数据方面得分最低。
图6 2011年和2016年公民使用电子政务的情况
5.3 营商环境存在西北-东南鸿沟
良好的营商环境可以保障企业稳定运行，从而促进地区经济和社会可持续发展。世界银行营商指标评估了影响经济活动的10个监管领域：创业、办理建筑许可证、用电、登记财产、获得信贷、保护少数投资者、纳税、跨境贸易、履行合同和解决破产问题。2017年世界银行营商报告评估显示，北欧和波罗的海国家、英国、德国和爱尔兰在欧盟国家中营商环境最好，而塞浦路斯、意大利、卢森堡和马耳他的营商环境最差。在过去10年间，大多数国家通过结构改革改善了营商环境。2010-2017年间，排名最高的是英国、比利时和爱尔兰，而进步最大的是波兰、捷克和斯洛文尼亚。克罗地亚和罗马尼亚也取得了重大进步，但仍属于排名靠后的成员国。
5.4 公共采购领域腐败问题较为突出
公共采购在整个欧盟的经济和社会发展中发挥着至关重要的作用，平均为政府支出的29％，相当于欧盟GDP的13％。公共采购的资金来自于结构基金。最近的研究尝试采用公共采购数据来评估政府治理质量。单一竞标者在公共采购合同中所占份额的大量存在，表明可能存在腐败或缺乏竞争。单个竞标者比率在各个地区之间差异很大，在希腊、波兰、斯洛伐克和意大利的许多地区，单一竞标者超过40％；而在瑞典、爱尔兰、英国和丹麦，这一比例很少超过10％。
【参考文献】
[1] ESPON (2017), The Geography of new Employment Dynamics in Europe, Delivery 2 – Interim Report.
[2] My Region, My Europe, Our Futurez: Seventh report on economic, social and territorial cohesion. http://ec.europa.eu/
[3] 中国对欧盟政策文件，中华人民共和国中央人民政府网http://www.gov.cn/xinwen/2018-12/18/content_5349904.htm
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