《土地科学动态》2021年第2期重点关注“自然资源产权制度和治理机制”，主要议题包括：国有自然资源资产新型委托代理关系、国有自然资源资产分级治理体制机制、集体自然资源资产所有者权益实现、集体经济组织行使集体所有权的治理结构等。编辑部联合浙江大学公共管理学院采用腾讯会议的形式组织专家研讨，同时公开征稿，形成了一系列有价值的观点文章，现通过本微信公众号陆续推出，敬请关注。
中央政府为什么难以直接管理国家公园？
浙江大学公共管理学院 曹正汉
中国现有的自然保护地主要由地方政府负责管理。这种管理和保护体制，充分发挥了地方政府的作用，但也带来一些严重问题。其中一个问题是自然保护地为行政区划所分割，难以对重要生态功能区和重点生态系统实行整体保护。为了解决这类问题，2015至2020年间，中央政府在全国开展国家公园试点，设立了10个试点国家公园。截至2020年底，试点工作已经结束，试点任务基本完成，为中国国家公园建设积累了重要经验。但是，中央政府的试点目标之一，在部分跨省域的国家公园建立直接管理体制，未能完全实现。
关于国家公园应建立何种管理体制，中央政府在《建立国家公园体制总体方案》中，提出的总体目标是：“建立统一事权、中央与省分级管理体制”。具体而言，对于三个跨省域试点的国家公园，即东北虎豹国家公园（跨吉林、黑龙江两省）、大熊猫国家公园（跨四川、陕西、甘肃三省）、祁连山国家公园（跨甘肃、青海两省），中央政府提出的一项试点目标是，公园内国有自然资源所有权由中央政府直接行使。此外，对于东北虎豹国家公园，中央政府还要求在公园管理上，建立中央垂直管理体制。
为了管理这三个跨省域的国家公园，中央政府分别设立直属于国家林业和草原局的公园管理局，承担统筹协调和统一管理工作。其中，东北虎豹国家公园管理局设在国家林业和草原局驻长春森林资源监督专员办事处（简称“长春专员办事处”），祁连山国家公园管理局设在“西安专员办事处”，大熊猫国家公园管理局设在“成都专员办事处”，均与各专员办事处合署办公。
然而，试点结果，这三个国家公园实际建立的管理体制，包括公园内国有自然资源管理，均为中央统一管理与地方属地管理相结合的混合体制。它们的共同特征是，中央政府统一设立的“公园管理局”，均需通过各省及市、县政府的行政管理系统，才能深入到国家公园的各个区域实施管理和保护任务。因此，这三个国家公园的管理系统，均嵌入于各省及地方政府现有的行政管理系统之中，其嵌入方式受地方行政管理系统的特点之影响，表现出多样性和差异化的特征。
东北虎豹国家公园的主体部分，位于吉林和黑龙江两省国有重点林区。在这些国有重点林区，两省建立了庞大的森工系统和众多森工林业局，承担林区行政管理、自然资源管理和社会管理的职能。因此，在东北虎豹国家公园，公园管理局主要依靠吉林和黑龙江两省的森工林业局，建立管理分局和保护管理站。在森工林业局覆盖不到的区域，则依靠当地县（市）政府的林业部门建立管理分局和保护管理站。所以，东北虎豹国家公园的管理系统，既嵌入于吉林和黑龙江两省森工行政管理系统之中，同时，也嵌入于两省地方林业行政管理系统之中（见表1）。
大熊猫国家公园管理体制，与东北虎豹国家公园是相似的。其差别在于，大熊猫国家公园除了设立统一的“公园管理局”，各省还设立“省管理局”，负责本省片区管理和保护工作。省管理局由各省政府设立，挂牌在省林业和草原局，与省林业和草原局合署办公。在省管理局之下，再设管理分局。由于各省片区现有的行政管理系统各有不同，带来各省设立管理分局的方式也有差别。四川片区主要由市（州）和县所属的自然保护区组成，陕西片区主要由省属自然保护区和省属国有林区组成，甘肃片区则主要由一个省管自然保护区和一个区政府所属的自然保护区组成。因此，四川省主要依靠市（州）政府的林业和草原局建立管理分局（所谓“属地分局”），陕西省主要依靠省属自然保护区和省森林资源管理局建立管理分局（所谓“直属分局”），甘肃省则两种方式兼用。这意味着，在统一的“公园管理局”之下，各省片区的管理系统嵌入地方行政管理系统的方式，各有不同（见表2）。
祁连山国家公园管理体制，与大熊猫国家公园相似，有所差别的是各省内部管理系统。在祁连山国家公园，甘肃省管理局依托现有的省属自然保护区管理局，设立两个直属分局；青海省管理局则采用属地原则设立管理分局，依托县（市）林业和草原局，设立四个属地分局（见表3）。
上述三个国家公园实际建立的管理体制，包括公园内国有自然资源管理，均属于中央统一管理和地方属地管理相结合的混合体制。这种体制有其合理性，即加强了中央政府统一领导，又有利于发挥地方政府的作用，解决跨省域建立国家公园遇到的诸多复杂难题。从实际运行效果来说，试点是成功的。但是，这也给我们提出了一个问题：中央政府的直接管理目标，为什么未能完全实现？当然，其原因与财政约束有关。但是，我认为还有一个更重要的原因，那就是在国家公园管理上，由于“管事”与“管人”难以分开，约束了中央政府直接管理的可行性。
上述三个国家公园，都涉及到当地众多乡镇和人口，还涉及到相当数量的村庄集体土地。其中，一部分人口生活在国家公园内，而且数量相当庞大，他们主要依靠国家公园范围内的土地和资源获得生活来源（详见表4）。
此外，还有一部分数量相当庞大的人口生活在国家公园周边区域。对于这部分周边人口，没有公开的统计数据，不过，我们可以判断，其数量超过了国家公园范围内的人口。原因是，在国家公园选址和划界时，通常有意避开人口聚居区域，因此，国家公园周边通常也是当地人口聚居区。这部分人口的生产经营和生活来源，也在一定程度上依赖国家公园的土地和资源。
这两部分人口的存在，而且规模庞大，是中央政府必须面对的社会条件。这意味着，国家公园建设和管理，需要面对“人地矛盾”：为了保护生态环境和野生动植物资源，需要管住公园内和公园周边的当地人口，同时，也需要保障当地人口的长远生计，帮助他们发展经济。为此，三个国家公园《试点方案》和《总体规划》提出的解决办法是，建立中央与地方协同管理机制。所谓“协同管理机制”，即是把“管事”与“管人”分开，公园管理局负责“管事”，包括国家公园范围内生态环境保护、国土空间用途管制、自然资源管理、特许经营管理等等，地方政府负责“管人”，承担国家公园及周边区域的经济社会协调发展、社会管理、市场监管等职责。
然而，“协同管理机制”所遇到的主要问题，恰恰是“管事”与“管人”难以分开。对中央政府来说，首先是财政约束。若要把国家公园内及周边居民全部迁出，并迁移到远离国家公园的地区安置，需要巨额财政资金投入，还需要动员众多地方政府承担安置移民的责任。这是中央政府难以下决心的重大事情。其次，即使能把这些居民都迁移到新的地区，如何保障新移民的长远生计，如何帮助新移民发展经济，也将成为中央政府和地方政府的长期包袱。所以，三个国家公园的《总体规划》，都只要求把公园核心保护区的原住民分批次、逐渐迁移到公园的一般控制区；对于一般控制区的居民，原则上不搬迁，只引导他们集中居住。至于国家公园周边的居民，更不可能考虑移民问题。因此，“协同管理机制”所设想的“管事”与“管人”分开，事实上不可能实现。
由于管事与管人不能完全分开，对于国家公园管理，是按管事的逻辑还是按管人的逻辑，就出现了矛盾。若按管事的逻辑，跨省域的国家公园属于全国性公共事务，应由中央政府直接管理，但是，与之不能分开的、对民众的管理工作，包括社会管理、维稳、地方经济发展等，也须由中央政府直接承担。这意味着，中央政府必须直接办理民众事务，直接面对和处理民众投诉，这将打破国家治理上“中央治官，地方治民”的基本架构，削弱中央政府赖以实现社会稳定和政权稳定的基础。反之，若按“管人的逻辑”，国家公园管理就应与“地方治民”结合在一起，由地方政府负责。当然，这将在很大程度上损害国家公园的生态保护功能。所以，无论是按管事的逻辑，还是按管人的逻辑，其后果都是中央政府难以接受的。这是中央政府面临的尴尬之处。
在解决上述矛盾上，有一种折衷策略，所谓“按治理环节分解策略”。这种策略是指，一项全国性公共事务，如果其治理过程与“管人”不能完全分开，那么，可以把这一项公共事务分解为若干个治理环节，其中，与“管人”可分离开的治理环节，由中央政府直接负责，实行统一管理；与“管人”不能分离开的治理环节，由地方政府负责，采用属地管理。这种策略兼顾了管事的逻辑和管人的逻辑，在现行国家治理体制内也具有可行性。事实上，我们看到，三个跨省域的国家公园试点，都有意或无意地采用了“按治理环节分解的策略”，以解决管事与管人难以分开的难题，因此，都形成了相似的中央统一管理和地方属地管理相结合的体制。
总之，三个跨省域国家公园试点结果说明，在中国，由于人口众多，国家公园如何管理，需要立足“管事”与“管人”难以分开这个基本国情，因此，在管理体制上，宜以“建立统一事权、中央与省分级管理体制”为目标，不宜片面强调中央垂直管理或中央直接管理。
联系客服
