顾昕：重新认识政府干预

重新认识政府干预

顾昕

导语

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由于诸多因素，产业政策的必要性已经不再是大可争议的学术议题；在主流经济学家那里，产业政策也不再是一个没有必要讨论的话题。今天，我们跟随顾新的文章，简要讨论一下美国知名国际经济学家丹尼?罗德里克（Dani Rodrik）关于产业政策的重要论点。

罗德里克，土耳其裔，现任哈佛大学肯尼迪政府学院福特基金会讲座教授，曾任普林斯顿大学高等研究院阿尔伯特?赫尔希曼讲座教授。2002年，罗德里克获颁塔夫茨大学全球发展与环境研究院的里昂惕夫经济思想前沿拓展奖。2007年，罗德里克荣获美国社会科学理事会颁发的首届赫尔希曼奖。罗德里克是尚未获得诺贝尔奖的诺奖级经济学家，他对全球化的研究尤为出色，被斯蒂格利茨誉为“全球化方面世界级专家之一”。如果任何人想了解全球化、但只想读一本书，那么罗德里克畅销全球的《全球化的悖论》是最佳选择，没有之一。

罗德里克关于产业政策的思考，是其全球化学思的内在组成部分之一。他的观点独树一帜，在于他与热衷于批判新古典-新自由主义的全球化学者完全不同，而后一类学者在政治学和社会学家中比比皆是。

罗德里克的思想魅力：立足新古典主义、超越新古典主义

在其另一本思维严谨但又畅销的《相同的经济学 ，不同的政策处方》中，罗德里克称自己的分析“严格基于新古典主义”，但却时常偏离“主流”经济学家在发展政策方面已经形成的共识。

之所以如此，盖因新古典主义模型给出了特定的假设，在此基础上进行逻辑推演。对科学理论的框架有所了解的人都知道，如果假设有所变化，逻辑推演的结果自然不同。经济学模型中的特定假设往往与现实世界中的特定现象可以对应起来。当不同国家的现实与基于特定发达国家的现实所给出的假设不相吻合之时，考察这些国家的发展政策，自然会有不同的理论可能性。

简言之，新古典主义的政策取向并非唯一，而坚守教科书新古典主义所给出的政策主张，即主流经济学家的“共识”，正如罗德里克所说，“不是对新古典经济学原理的正确应用”。罗德里克关于全球化的学思，以及他对产业政策的思考，基于他所谓的“两个非常简单的原理”：

①市场和政府是互补的，两者缺一不可：政府治理好，市场才能发展得更快、更好；政府治理差，市场运作一定不好。

②市场经济的模式不是唯一的：劳动力市场、金融、企业治理、社会福利政策的不同组合，都有可能达成经济稳定繁荣的目的。

罗德里克的产业政策观，基于经过信息经济学改造后的新古典主义。对产业政策的必要性，他给出了简洁的总结，即产业政策的必要性与两类关键的市场失灵联系起来。

一类市场失灵涉及信息外部性，即有关创新失利的信息实际上是一份宝贵的公共物品，可以让其他市场主体减少无谓的冒险。另一类市场失灵涉及协调外部性，即新兴产业活动只要具有规模经济、投入特定性和产业链的集合性，那么对大规模投资活动加以协调就具有社会效益。

因此，在罗德里克看来，争论产业政策的必要性已经不再是关键性问题，关键在于如何制定和实施更加有效的产业政策。由于产业政策的功能是弥补市场失灵，而相关市场失灵的大类别尽管只有两个，但大类别中的小种类有很多，那么接下来的问题就是：什么样的产业政策更有可能矫正哪一种市场失灵？简言之，产业政策是否必要纯属伪问题，产业政策的施政选择才是真问题。

产业政策的施政选择：从“挑选赢家”到提供服务

提及产业政策的施政选择，“挑选赢家”这种理念特别流行。这种理念在传统的发展型政府或发展主义理论中得到了强化，甚至到了十分夸张的地步。有意思的是，“挑选赢家”这种说法一开始并不是发展型政府理论家自己先说出来的，而是其批评者的调侃；发展型政府理论的奠基人约翰逊对这一调侃还表达过不满。但是，在很多情况下，调侃还是意味深长的。

 

笔者在前几日已经说明，发展型政府理论的确塑造了一个能够摆脱社会利益集团干扰的“自主性政府”（在中文语境中，或称“中性政府”），依赖其全知全能并且廉洁高尚的经济技术官僚，就能在众多产业甚至企业中“挑选出赢家”，最终带领整个经济体起飞、远航。这种全知全能型政府（政府官员）的形象自然遭到调侃和怀疑，而产业政策的怀疑论者往往从这里入手对产业政策的施政加以质疑。

 

最常见的疑问是，政府有无能力搜集足够的信息去挑选赢家？简言之，市场中存在信息不完备和信息不对称，难道政府就拥有完备的知识吗？除此之外，罗德里克等学者进一步追问，政府有无足够的激励真正地“挑选赢家”？政府如何能高瞻远瞩地知道在哪些情况下哪些政策或何种政策工具是最为有效的？

 

实际上，在国际学术界，即便是对产业政策持支持立场的学者，也愈来愈对“挑选赢家”式的政府主导型产业政策持质疑态度。罗德里克是其中之一。这一质疑也对国际组织推展产业政策的努力产生了深刻的影响。联合国的一项研究提出，以“挑选赢家”来概括产业政策，根本就是一种误导性的说法，因为事实上根本并不存在所谓的“赢家产业”，而一个政府决定予以扶持的产业最终是否在国际竞争中有活力取决于很多因素，并非这个产业天生就是赢家。

产业政策要发挥弥补市场不足、矫正市场失灵的作用，最为关键的不是代替市场去主导资源配置，而是为市场的良好运行提供一些支持性条件。让市场机制在资源配置上发挥决定性作用，这一条不仅载入了中国执政党的纲领性文件，而且也是全球有识之士的共识，包括众多认可产业政策必要性的经济学家，如斯蒂格里茨和罗德里克。

简言之，产业政策的施政，不是取代市场去“挑选赢家”，而是为市场主导的产业发展提供服务。在这个意义上，产业政策施政的目的不是保护相关企业免受激烈的市场竞争，而是帮助它们更好地直面市场竞争的挑战，尤其是国际市场上的竞争。

在现实中，绝大多数产业政策都包含两类要素：挑战性和支持性。前者着眼于提升产业的竞争力，例如推向国际市场并设定出口指标，或降低关税以提升国内市场的竞争度；后者包括优惠性政策或保护性政策（例如关税保护或进口配额等）。

 

如此，就产业政策的施政而言，会出现四种组合方式：1低挑战性+低支持性，即自由放任主义；2高挑战性+低支持性，即新自由主义，或华盛顿共识；3低挑战性+高支持性，即保护主义；4高挑战性+高支持性。

 

最后一种组合，即学界所谓的“积极性产业政策 ”，显然有别于某些政府干预主义者（如明日将详述的张夏准）所热推的保护主义。对于后发型经济体来说，产业发展均面临市场差距和技术差距，因此产业政策的确是必要，但保护主义并非促进产业发展之道，唯有“积极性产业政策”才能真正有助于促进经济发展。“积极性产业政策”的要害，正是十日谈第六日下午所提及的阿吉翁的见解，即产业政策与竞争政策的融合至关重要。

产业政策的绩效可度量性和可问责性至关重要

罗德里克提出，看待产业政策的正确方法是把它视为一个发现的过程，即一个企业与政府共同发现潜在的成本和机会，并参与战略合作的过程。既然不再坚持产业政策就是“挑选赢家”，那么关于政府有没有能力挑选出赢家的典型质疑也就无关宏旨了。

在罗德里克看来，任何一个经济体要搞好产业政策，关键在于以下三点：①政府与企业界建立制度化的合作伙伴关系，政府既不是高高在上且高瞻远瞩的独立的政策制定者，也不是受到特定产业特殊利益捕获的租金设置者，而是能在这两者之间行事，即发展型政府文献中所谓“嵌入型自主性”；②政府必须对锁定的产业同时给予胡萝卜和大棒，一方面要提供支持，另一方面要将所有政府支持与某种可度量的绩效指标联系起来，并且明确失败标准和终止条款；③政府的问责机制必须健全，就此产业政策的公开透明是重中之重。

 

这些思想，在经济合作与发展组织（OECD）2013 年的全球发展报告中，得到了充分体现。这份报告详细讨论了发展中国家对产业政策再兴浓厚兴趣的新潮流。依照报告的总结，成功的产业政策必须做到以下几点：

强化信息搜集、过滤和整合的能力；

明确产业发展的绩效指标，并且在政策实施过程中加以利用；

在政府与产业界之间建立合作伙伴关系，从而使投资产生协同作用；

在技能提升、基础设施建设和长期融资等方面改善协调能力。

 

该报告特别警告说，产业政策失败的风险很高：首先，信息不对称会减弱政府的计划能力；其次，政府并不善长进行快速的调整；再次，产业政策的退出尤为艰难，因为利益集团的阻挠无处不在、无时不有。因此，产业政策的复兴能否推动发展中地区的经济发展，有赖于新的制度建设。

 

除了新的制度建设，不同政策工具或不同干预取向的选择，也会对产业政策的施政或发展型政府的绩效带来不同的影响。例如，青木昌彦等提出了一种“以绩效为基础的租金”或“相机性租金” （contingent rent）的政策工具。其主要形式依然是优惠性补贴或优惠信贷，但这些租金给予哪些企业，并不取决于政府官员的自由裁量，而是取决于受租者的客观绩效；如此一来，“相机性租金”就成为基于市场竞争而给予最后赢家的一种奖励。

 

青木昌彦等提出的“相机性租金”，与破坏和扭曲市场机制的“政治性租金”（例如“跑部钱进式”补贴）相比，对企业的激励机制大有不同。另一位发展主义大家阿姆斯登也强调扶持性政府干预措施的有条件性，即必须具备对相关企业设定明确的、可执行的惩戒性条件，而且政府必须就减少甚至取消租金的惩戒性行动建立起可信的承诺，而这种可信的承诺恰恰是政府能力的一项内容。

 

所有这一切都说明，产业政策的功能是在产业发展过程中弥补市场不足、矫正市场失灵，其立足之基在于市场机制充分发挥其在资源配置方面的基础性作用。然而，究竟如何做到这一点，依然是一个严峻的学术性挑战。这正如罗德里克一篇论文的标题所说，“产业政策：不要问为什么，要问如何去做”。

 

就这一点，可以初步得出的结论是，政府主导资源配置去“挑选赢家”，在绝大多数情况下并不应该成为产业政策的施政重点，也不应该成为相关学术努力的探究重点。真正的问题在于，通过何种制度建设，建立何种激励机制，政府才能以较高的概率为产业发展提供相对有效的服务。

 

对这一问题的学术探索，在国际学界才刚刚上路。在经济学家，斯蒂格里茨和罗德里克是这一方向的领军人物，而如何将激励理论的众多睿识引入产业政策研究领域，尤其是拓展产业政策的政治经济学，依然是方兴未艾的新事业。