确认行政行为无效不受起诉期限的限制

案例概况

某自然资源局对某厂作出责令退还非法占用土地，限期拆除拆除在非法占用土地上新建的建构筑物和其他设施，恢复土地原状；并对非法占用土地行为，按占地面积罚款的行政处罚。行政处罚作出六个月后，该自然资源局向法院申请强制执行。该厂以该行政处罚适用法律错误，程序不合法等为由，向法院提起行政诉讼，要求撤销行政处罚。由于在一般行政诉讼时效（6个月）之间，因为疫情这一不可抗力因素，该厂主张诉讼时效未过，一审法院裁定已过诉讼时效不予受理；该厂又向法院提起确认行政行为无效之诉，一审法院认为构成重复起诉，裁定不予立案，该厂上诉，二审法院裁定一审法院应当立案受理。

法律法规

《中华人民共和国行政处罚法》第三条：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”

《民事诉讼法解释》第247条，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时符合下列条件的，构成重复起诉：1、后诉与前诉的当事人相同;2、后诉与前诉的诉讼标的相同;3、后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。

司法实践

根据公开的生效裁判文书，例如《中华人民共和国最高人民法院(2018)最高法行申2496号行 政 裁 定 书》载明：重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效，不因时间的推移而具有合法效力，当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此，当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。

优顾律师意见

针对本案涉及两点：

1.是否构成重复起诉。优顾律师认为：

该厂第一次提起的行政行政撤销之诉，要求撤销该行政处罚，一审、二审法院均已超过起诉期限为由驳回了申请人的诉讼请求，并没有对本案进行实质审理；该厂后提起行政确认之诉要求确认行政处罚无效，前诉与后诉诉讼请求不同，也不存后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果的情形，因此不构成重复起诉。

2.确认行政行为无效，不受起诉期限的限制。具体行政行为若是无效行政行为，该行政行为自始无效，当然无效，没有公定力、确定力、拘束力。无效行政行为的行政相对人不受该行为的约束，不履行该行为确定的任何义务，并且对此种不履行不承担法律责任，可以在任何时间请求法院宣布该行政行为无效。