作者
张尚武 同济大学建筑与城市规划学院教授、副院长，上海同济城市规划设计研究院有限公司副院长
本文根据作者在2021年中国城市规划学会总体规划学术委员会年会“战略引领与刚性管控——新时期国土空间规划实践探索”上的发言整理
建立国土空间规划体系是一次重构性改革，规划编制是其中的核心环节。现在讨论比较多的是关注规划理念转变和具体编制内容上的变化，但我个人认为，在当前编制工作全面推进的时候，对接下来整个规划体系运行应高度关注，这是今天要跟大家交流的主要观点。
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问题的提出：规划编制改革需要顶层设计
正是因为规划体系改革是重构性的，系统性很强，规划编制技术体系需要顶层设计。这可以讲是一次“0到1”的创新 ，因为过去我们没有“多规合一”体系，也没有“实施监督”体系，对应的技术体系整体架构就十分关键。当前各个层次的规划编制工作都在展开，不断提出对一些具体工作的新要求。在这个时候，加深对技术体系整体架构的认识十分迫切，不然会放大整个规划改革的成本，也会增加规划改革的难度。
这里我想谈一下上海的经验。上海2035总体规划是国务院正式批复的，当时有一个很重要经验，就是在整个规划编制工作开展之前，开展了一轮围绕技术体系研究工作。先把新一轮总规编制的关键技术要点和思路理清楚，然后再开始全面推进编制工作。包含了框架研究和深化研究两个阶段，前后大概持续了半年，之后才开始空间战略、专题研究、专项研究等工作。重点理清楚在新的背景下整个技术体系要适应哪些改变，改革的方向是什么，这些认识非常关键。前期研究对编制内容和成果体系形成具体建议，对后面的编制工作具有指导意义和支撑作用。
2
国土空间规划编制技术体系构建的四个要点
2.1
编制技术体系改革的关键逻辑
主要梳理了四个方面。第一，是空间维度，即全域全要素的规划管控模式。第二和第三，一个是纵向维度，一个是横向维度。纵向是五级三类的规划编制体系，横向是编管结合的规划实施体系，编制内容必须考虑规划如何去用；第四，是时间维度，监督实施和面向高质量发展，必然需要建立全生命周期的规划运行模式。这四个方面是整个技术体系构建的关键要点。
当前规划编制碰到的问题，在这四个方面都有体现。第一，是对全域全要素的认识，目前整个底图底数还不稳定，当然还有一个更大的挑战，就是我们对全域全要素管控的规划经验不足，山水林田湖草的逻辑是什么？知识体系上还不够完善，规划方法和管理模式都要面对全新的要求；第二，是编制层次上的上下关系；第三，是如何编和如何管的关系。我们现在侧重在编，但其实今后面对的是如何管，如何管不确定就会影响到应该怎么编的方向不清晰。再有，就是对新体系下规划运行的模式尚未引起足够关注。比如规划的监督实施是围绕着总体规划展开，还是要围绕详细规划展开，如果对整体体系运行要求不清晰的话，那么就会带来对整个规划编制和管理工作认识上的模糊。
2.2
空间维度：全域、全要素
的管控模式
从优化全域全要素的格局，再到加强底线管控，是这次改革的核心逻辑。首先，这个核心逻辑的出发点在哪里？我想最核心的还是从国家主体功能区战略开始的。从国家尺度再到地方尺度，国家主体功能区与地方“三区三线”统筹划定，是自上而下的关系？还是自下而上汇总成国家的生态红线和农业保护空间？这个逻辑核心是要自上而下的。其次，底线管控是逐步稳定的，最终反映的是一个刚性的、静态的管控要求。而空间战略是动态的，需要适应不同阶段的发展需要，所以静态和动态之间需要通过行动维度建立起时空关系。“十四五”规划中谈到的国家重大发展战略和区域协调战略，都是围绕着国家双循环战略展开的，与“十三五”提的要求是不一样的，根据不同阶段发展需求提出新的战略任务，这是一个动态适应过程。第三，从动态到静态，从战略到刚性管控，要在制度层面完善规划、政策和立法之间的关系，建立起一套逐步稳定的规划运行模式。
在我国的空间规划模式中，总体规划是规划体系运行的主线，并且总体规划有一个特点，即作为“战略性的法定规划”，既强调战略性，要强调法定性。这是中国特色，但过去存在的许多问题也是由此而来。这种模式运行尚需通过规划改革逐步完善，在目前这个阶段的重点是要关注国家级空间规划的重要性，很多内容必须在国家级空间规划中得以明确。但难点是战略和法定性的协调，战略性更强调政策性，而法定性更多强调的是约束性，两者的关系的协调是一个值得深入探讨的问题。
从国际经验来看，欧洲一些规划传统比较好的国家，他们在国家尺度的规划多是围绕着政策性意图展开的。之所以可以实现战略性，是因为背后已经建成一套完善的从国家层面到专项系统的空间法律体系。刚性管控要素的法定性，一定不仅仅是在规划编制层面确定的，而是要有一套制度建设。我们目前因为缺少这套制度建设，所有任务都要靠总规来完成，这就造成整个管控体系构建上会存在比较大的矛盾。
目前整个技术体系上的断点之一就是主体功能区战略从国家到地方的传导关系。当前可以看到的是一种是以行政单元为主的嵌套关系，而整个国土空间规划体系最后一定是落到对国土空间用途管制的要求，关键在行政单元向规划分区之间怎么转化。三区也具有主体功能的概念，并不是只有农业或只有生态，而是功能复合的。当前在技术体系中对三区向三线的转换研究仍不够清晰。
2.3
纵向维度：五级三类的
规划编制体系
首先，是自上而下与自下而上各层级的关系。其次，是总体规划和专项规划的关系。第三，是总规和详规的关系。纵向体系构建的重点是要以事权为基础，理清各个层次规划之间内容上的逻辑，对应的是中央文件里提出的建立编制审批体系。
难点在于现在中央和地方、及部门之间缺乏清晰的事权划分，这给技术体系构建带来一定困难。但从技术体系构建本身，一定要确立纵向维度的基本思维。以双评价的作用为例，国家层面的双评价最为重要，它是确立整个国家国土空间格局优化的支撑，到了县层面更多的是针对适宜性评价，主要是进一步明确安全性、耕地保护潜力等问题，承载力问题一定是在一个更大的空间尺度去研究的。再比如，规划编制最核心的用途分区与分类标准，一定要考虑在各级规划中的应用，在详细规划和在总体规划层面，以及在县和市级之间如何使用，需要建立纵向思维，跟各层级规划对应起来。
从各层级规划的关系来讲，国家和省是对应中央和地方最重要的两级事权，特别要关注省级规划的作用，重点是优化两个层级之间的目标，主要发挥区域协调和实施监督的作用。市级规划重点是承上启下、市域统筹，在建立地方的规划编制及管理体系方面非常重要。而县级层面是整个规划体系运行的基础层，最重要的是落实在县这一级。对于总体规划与专项规划的关系，过去我们一直缺乏深入研究。就像总体规划里所做的专项规划内容，与专业部门的规划内容有什么差别？应该明确，现在所谈的“多规合一”，并不是一个规划包含所有，总体规划是有限规划，不应该无所不包、面面俱到。而具体到专项规划应包含哪些？也需要更深入的认识。中央文件里重点谈到的是两块，一个是专项系统，还有一个是特定区域，即区域规划。还有一块很重要，从行动维度考虑，行动规划也应该包含在专项规划里。总体规划要跟各类专项规划留出接口，而不是全面覆盖这些规划。
同样，对于总体规划和详细规划的关系，我们在过去的规划体系运行中一直没有处理好。总体规划强调战略性，详细规划强调实施性，即使现在的详细规划拓展到乡村地区，即城镇开发边界以外也要编制详细规划，但详细规划的基本属性并没有变化。过去的控制性详细规划的内容以约束性为主，是相对静态的、没有时间概念的，但总体规划是动态的，包含了很多发展性的内容，而控制性详细规划更多的是管控性内容，两者矛盾过去一直没有得到有效解决。所以在新的体系下，需要重新建立总体规划和详细规划的关系，并架构起一套新的整体运行模式。
2.4
横向体系：编管结合的
规划实施体系
首先，是规划和规则的关系。过去的规划管理更多依赖的是规划编制，而对规划运行的规则缺少足够的关注；其次，是规划和管理的关系。过去规划编制的大量内容，并非是面向规划管理的；第三，是刚性和弹性的关系。规划管理要思考哪些东西能管，或者应该采取什么样的合理方式去管，而不是想当然或不加区分就把这些内容放到了规划里。比如村庄布点怎么做，这是县级规划需要深入思考的，包括村庄规划该不该划边界，必须与应该怎么管结合起来。在村庄规划界定为详细规划的时候，划定村庄边界是一个很大的挑战。因为乡村地区的土地使用会受到土地综合整治影响，发生管控边界和用途的调整。在综合整治之前，村庄规划制定的内容很难保证管理边界的准确度和合理性。因此详细规划层面的村庄规划应该有现状和规划两层关系的表达，规划管理的基础首先要依据现状，而规划是一种未来的政策意图，准确的边界应该随着规划实施，特别是土地综合整治的推进而逐步明确，所以规划要突出面向管理和实施的编制模式。
现在碰到的主要问题是行政层面的政策逻辑、面向规划管理的诉求还未明晰，造成整个技术体系的逻辑构建的困难。从趋势看，编管结合的关键环节，一是要关注详细规划的编制模式，二是要关注国土空间用途管制的规则，三是要关注规划管理的条例和运行模式的建立。
用途管制规则和规划运行规则是规划管理体系构建的重点，可以参考较为成熟的国际经验，如日本的规划用途管制规则制定和规划体系运行的模式，但最终还是要回到适合国情的中国模式。
2.5
时间维度：全生命周期规划运行模式
首先，规划跟实施结果是关联起来。第二，规划是有目标的，但实施是动态的，需要建立目标和动态实施的关系。第三，是确定性和不确定性关系。规划面对发展不确定性，这就需要建立起全生命周期的规划运行模式，应该是一个以问题为导向、不断动态优化、促进高质量发展的规划运行过程，这是对规划技术体系构建提出的要求。
过去没有要求对控制性详细规划的实施开展评估，但上海在新一轮总规编制过程中对中心城区过去的控制性详细规划做过一轮评估。从评估结果发现，城市中经营性开发和公益性开发是失衡的。在面向高质量发展阶段，应该思考如何去改变这样的开发模式，规划实施评估要围绕着详细规划展开，这也就反映了规划的实施监督最终是要落到空间质量本身。
难点在于多规合一的行动机制。“多规合一”不仅仅是编制层面，更多的是体现行动层面，并建立一套动态反馈优化机制。同时，需要推动计划思维向规划思维转变。规划和计划之间并非彼此矛盾，两者最大的差别在于规划是要有动态思维的，而不是静态思维。发挥规划实施评价在整个运行体系中的作用，以及建立以绩效为导向的规划实施模式，是在时间维度上建立全生命周期的规划运行模式的关键。
3
国土空间规划编制技术体系构建的关键突破
就当前规划改革推进所处的阶段而言，有几个需要关注的突破重点。首先，是面向规划改革目标的整个运行体系构建任务的梳理，即构建上下联动、左右协调、动态运行和弹性适应的技术体系。其次，加强两个核心技术环节，一个是围绕着纵向体系的国土空间用途分区和分类技术标准的建立，另一个是围绕横向体系，从规划到实施维度的国土空间用途管制规则的建立。第三，在整个编制体系的构建中，还有两个编制模式是需要改革的重点，一个是详细规划的编制模式，另一个是行动规划的编制模式。第四，上述关键环节和侧重都离不开整个运行制度的设计，重视规划管理条例在规划体系运行中的作用，探索建立总体规划、详细规划、实施评估和行动规划“四位一体”、整体衔接的规划编制管理运行模式，这是从整个改革逻辑出发，对运行制度设计提出来的要求。
这里，我想特别谈一下对详细规划编制模式和运行的一些思考。过去的详细规划主要是围绕着指导开发建设过程展开的，但对整个城市的运行质量发挥不了作用的。就现在的模式而言，可以认为控制性详细规划更适合于新区。当前城市开始进入到更新阶段，提升发展质量和优化内部结构更加重要，详细规划的技术体系是需要发生一些变化的。
我想详细规划的编制模式需要有三个方面的转变，一是，要加强跟总体规划的衔接，同时要有行动规划。详细规划的静态和行动规划的动态要连接起来，在编制模式上应该是以单元规划为基础，上海等很多城市正在探索这种模式。要打破开发控制的局限，详细规划的单元同时应该作为空间质量评价单元，并作为空间政策统筹平台。比如，详细规划中对于城市更新行动等阶段性推动的行动规划要留有接口，将静态和动态规划之间协调起来。二是，强化法规条例，法规条例本身就应该成为详细规划技术体系的重要内容，特别是现在强调全域全要素管控，更加需要确立用规则来管空间的一套机制。三是，构建从总体规划到详细规划的整体运行模式。详细规划的运行模式跟总体规划、实施层面的运行机制联系起来。总体规划侧重结构性，在实施层面将详细规划实施评估和行动规划衔接起来，构建一套从总体规划到详细规划的整体运行模式。
4
总结
首先，整个规划编制技术体系的完善是一个过程，而且系统性很强，所以要加强整个体系构建逻辑的顶层设计。其次，是规划编制技术体系的完善，对应的是技术标准体系，它与规划运行的环境是密不可分的，离不开与改革目标相适应的制度建设，也就是另外的三个体系，即编制审批体系、实施监督体系和法规政策体系。最后，随着规划制度的逐步完善，从趋势看，我想国土空间规划将会逐步走向“战略性的行动规划”。
以上就是我给大家交流的内容。谢谢大家！
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