一、详细规划编制的依据和要求
二、待研究解决的问题
根据上述各项规定和要求，在编制详细规划时必须明确并设法解决下列问题；（1）详细规划如何与“三区三线”相衔接？如何在总体规划的基础上编制详细规划？两者在规划精度与方法上有何差别？（2）如何理解国土空间用途管制的内涵和本质？如何实施分区和分类用途管制，尤其是分类用途管制？（3）详细规划成果如何与现行土地利用现状分类和用地用海分类相衔接？（4）如何处理建设空间以外的农业空间和生态空间用途管制？（5）详细规划中如何做到“确定具体地块的用途和开发建设强度”？（6）“规划许可”的对象是什么？什么是“指标约束”中所指的“指标”？等等。作者认为，要弄清和回答上列问题，仅将国土空间用途管制止步于用途分区（区划）是做不到的，必须将其向终点推进最后一公里，即从“划区”精准至“分类（地类）”，以保障详细规划成果真正做到落地实施。
三、何谓区划？何谓地类？
在国土空间用途管制背景下，所谓区划系指以主导地类划区，区内尚存非主导地类，作为土地（空间）用途管制的重要依据。所谓地类系指某种特定用途的土地，是土地用途或土地利用类型的简称。在我国地类的划分以现行的《士地利用分类体系，2017》和《用地用海分类（2020》为依据。在我国已完成三轮国土全覆盖的土地利用总体规划编制过程中，为了实施土地用途管制制度，在规划区域范围内进行划分以主导地类为主的土地用途分区，对于区内存在的非主导地类的管制规则是或转型为主导地类，或调出该分区实行分类管制。这就是土地用途管制的背景下＂区划＂的含义和功能，即以主导地类划区，区内含有非主导地类。在具体操作时，在区划完成之后，还要按分区统计各种地类面积后，统一汇总区域各种地类总面积及其分布，以便与以地类图斑为单元的年度土地利用变更调查相适应。也就是说，既使划区之后，仍然要按地类面积统计汇总，最终将规划落实于地类。我始终认为，土地规划始于地类、终于地类，规划过程的本质就是地类转换（转型）过程。同理，国土空间规划始于国土空间类型、终于国土空间类型，其本质就是不同类型国土空间的变化与转换。因为客观上土地（空间）的总量固定，变化的只是其类型，具体表征为其数量、质量、分布、权属等的变化。
四、地类才是用途管制与规划落地实施的终点
在实施国土空间用途管制制度过程中，分区只是手段，地类才是终点。世上万事万物胜败兴衰决定于终点，就规划而言，无法落地的规划，绝对不是好规划。这早已形成了人们的共识。拟从以下三亇维度加以论证；（1）从理论维度而言，地类是土地利用的基本单元。＂土地利用是人们作出的一种具体的土地类型安排(FAO)＂。土地利用就是要解决土地本底质量的多宜性与土地利用类型的唯一性之间冲突。确定每块地的土地用途。每一种地类都具备某种功能，人类对土地需求属于引致需求，本质上是对土地所具有的不同功能的需求。只有将规划落实于地类的边界与规模之上，才能算是规划真正地落地生根。这亇道理完全适用于国土空间规划，其详细规划成果必将以地类（空间类型）呈现。人们应当知道，至今呈现给大家的国土空间规划系列图件也都在“二维土地”上绘制的，空间的数量仍以“土地面积”加以表征。（2）从管理维度而言，地类是作为管理对象和以地类下达传导约束性控制指标，如永久基本农田面积、建设用地面积等。土地（空间）用途管制的客体是地类(如耕地等)而非土地用途分区，就如同我们保护的是＂永久基本农田＂面积而非＂永久基本农田保护区＂面积。最终要实施分类（地类）管制，后者的面积（规模、范围）大于前者，这就为什么管理部门和管理者偏好划区的不宜言表的真实原因。但是，人们通常忽略了在土地用途管制分区之后还要求统计汇总各分区内的地类面积。只有这样才能保证规划与地籍两者之间保持一致和具有可比性。因为在日常地籍管理中，也是以各种地类面积增减变化作为统计与分析的依据。又如第三次国土调查中就汇总了2.95亿个地类图斑。在对所有国土空间分区分类用途管制所采用的“详细规划＋规划许可”、“指标约束＋分区淮入”管理方式，也是指“规划地类许可”而不是“分区许可”，如“住宅用地”而不是“住宅小区”。分区续分（一级续分二级）最底层次必定是用地，国土空间分类用途管制就是空间类型（地类）管制。总之，地类才是其用途管制的对象和依据。（3）从实践维度而言，以地类作为规划控制指标和规划实施的最终表征。规划中要求保护的永久基本农田面积是多少而不是永久基本农田保护区面积是多少？在《全国国土空间规划纲要(202O一2035年)》中是以地类规定约束性指标：2035年全国耕地保有量18.25亿亩(121.66平方公里)，湿地面积8.3亿亩(55.33平方公里)，建设用地6.7亿亩(44.66平方公里)等。在近年来的＂双碳＂研究中，在对碳减排、碳增汇的测算时也是以地类面积及其变化为依据等。根据规定，详细规划要求确定地块用途（地类）和开发强度。国土空间开发适性评价成果也是以地类数量及其分布加以表征的。
综上所述，无论区划还是类型，无论是用地、管地或保地，最终均以地类告终。此外，区划与类型之间还有个重要的区别，就是区划不容在空间重复出现，如长三角地区在空间上是唯一的，而类型容许在空间上重复出现，如耕地，林地、牧地、湿地、自然保护地等在空间重现实属常态。
五、台湾地区土地用途管制实践
台湾地区土地用途管制实施路径为“用途分区＋地类管控”，即在土地用途分区的基础上，进行台湾地区学界和政界称之为“土地使用编定”，即在区内确定地类作为最终用途管制对象，以精准管控其变化。分区紧扣用途，包含各种地类。在我国大陆有的地方的做法名义上“用途分区”，二级续分还是“用途分区”，如一级分区：城镇发展区，二级分区：城镇集中建设区。实际上可称为城镇集中建设用地区。这样处理就显得管制对象清晰同时具有可操作性。一般来讲，台湾地区土地用途分区类型有：（1）特定农业区、（2）一般农业区；（3）工业区；（4）乡村区；（5）森林区；（6）山坡地保育区；（7）风景区；（8一）国家公园区；（9）其他用地区。在区内借助于“土地使用编定”确定地类，管控地类的变化（包括地类面积、权属、用途、价格等），台湾地区地类有：（1）建筑用地（包农业区、乡村区、工业区和保育区四类建筑）；（2）农牧用地；（3）林业用地；（4）养殖用地；（5）盐业用地；（6）矿业用地；（7）水利用地；（8）交通用地；（9）古迹保存用地；（10）生态保护用地；（11）国土保安用地；（12）坟墓用地；（13）特殊目的用地。
六、结语
综上所述，土地（空间）用途管制制度理论与实践证明，只有采用“分区＋地类”管制方式，才能做到详细规划要求的“规划许可”和“指标约束”，“确定每块地的用途”和“科学规划好每一块地”，否则，将“分区和地类”做成两张皮，人为地止步于规划最后一公里，采用用途“分区和续分区”方式告终，会给以“地类（空间类）”为核心的国土空间规划后续治理和落地实施带耒许多难度和障碍。这也是经常发生规划实施成果与周期和年度国土调查成果之间不协调的根本原因。因为规划与地籍宻不可分。无论采用何种管制方式，都应当提交”国土空间用途管制分区和地类分布图、、分区内陆类结构表、一套分区管制规则”即“一图、一表、一套规则”，作为国土空间治理和各类开发保护建设活动的基本依据。
(2023年8月18日)。
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