“专项债”应知应会实操手册

一、什么是专项债？

2014年8月，全国人民代表大会常务委员会修改《中华人民共和国预算法》，首次从法律上允许地方政府举借债务，并确定对地方债务实行限额管理。同年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发（2014）43号）首次区分一般债务和专项债务，提出地方政府举债采取政府债券方式。

没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资；有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资。一般债券是地方政府为了弥补一般公共财政赤字而发行的地方债券，可缓解地方政府临时资金紧张；而专项债券是地方政府为了建设某专项具体工程而发行的债券，以一定收益为基础，且不列入财政赤字，因此成为地方政府重要的融资工具。

2015年4月，财政部发布《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库〔2015〕83号，已被《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2020〕43号）替代）明确专项债券的定义：“地方政府专项债券是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。”（财库〔2020〕43号）明确专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券）。

二、专项债的基本特点

下面有几个关键词有助于我们理解专项债：

1.强调“公益性”，即不能做纯商业项目，国家公布的九大领域是指这九大领域内的公益项目，包括交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目以及保障性安居工程。如果有房地产性质的项目就不可以。

2.有一定收益的公益性事业，公益都是民生和产业发展领域的，所以收入不会高，偿还需要时间，导致这类项目的发债期限都很长，一般为5年至30年，根据项目实际情况确定。

3.以“对应的”政府性基金“或”专项收入偿还，不是财政的什么收入都可以偿还的，是这个项目对应的收入来偿还，所以原则上对项目的要求是高的，对地区产业发展、民生保障、可持续发展等方面特别有利的项目才可以。国家有文件要求“有效拉动投资''不撒胡椒面'。

三、前期资料准备

1. 可行性研究报告

内容：包括项目名称、总投资、项目概况、选址及建设条件、总体方案、实施计划、投资估算和资金筹措、社会经济影响评价、收入成本估算等。

2. 专项报告及批复

（1）项目立项文件及批复；（2）可研批复；（3）用地审批手续；（4）选址意见书；（5）环评资料。

3. 规划部门批复文件

自然资源和规划部门对建设项目的规划、批复或说明。

4. 一案两书

（1）实施方案；（2）财务评估报告；（3）法律意见书。

5. 收入依据及来源

（1）项目资本金说明；（2）收入测算说明；（3）组合融资项目需准备“融资意向书”。

四、专项债的发行流程

1. 项目发起

由项目主管部门或实施机构以项目建议书的形式向主管部门提交需申请专项债的项目。

2. 项目准备

准备立项文件、可行性研究报告、一案两书等等。

资料准备好后，由主管部门会同实施机构进行项目报送，即按要求在省级政府债券管理平台系统中录入信息。

3. 项目审核

先由各级主管部门对上报的项目进行初审，再由财政厅组织专家组进行专家评审。

4. 项目入库

项目库分为储备库、发行备选库、执行库三个子库。

（1）通过初审的项目纳入储备库管理。

（2）通过专家审核通过的项目，从储备库转入发行备选库，作为发行项目专项债券的备选项目。

（3）在上级核定新增专项债务限额内，地方政府结合项目轻重缓急等因素从发行备选库选取项目转入执行库。

5. 债券发行

在已制定的各省市的专项债额度之下，由财政厅提出全年度项目专项债券发行方案（或计划）。

由各级省财政部门按发行计划，请债券发行机构安排发行专项债。专项债发行后，各级财政部门应按要求主动披露项目专项债券相关信息，包括发行信息、发行结果、付息信息、兑付信息、定期信息、重大事项信息等。

五、发行专项债需注意事项

严格遵守法律法规：专项债的发行和使用必须严格遵守国家法律法规和财政政策，不得违法操作。

充分评估风险：政府部门要对债券的风险进行充分评估，包括市场风险、信用风险、流动性风险等，确保债券的安全和稳定。

确保资金专款专用：专项债的资金必须专款专用，严格按照申报的用途和项目计划使用，不得挪用或改变资金用途。

加强监督和审计：政府部门要加强对专项债的监督和审计，确保资金使用的透明度和合法性。积极配合审计部门的审计工作，及时纠正发现问题。

加强信息披露：政府部门应加强专项债的信息披露工作，及时向投资者和社会公众披露债券发行、偿还等信息，提高透明度。

建立偿债准备金：政府部门应建立偿债准备金，以应对可能出现的债券偿还风险。该准备金应根据债券规模和风险状况合理设置，确保偿债能力。

国家发改委和财政部审核的重点。

发改部门：一是符合国家发展战略，符合地区发展要求，项目要素完善，不涉及负面清单；二是前期手续完善、项目可尽早投入建设或项目已经处于建设状态；三是项目不存在跨领域、不过度商业化产业化、不虚假包装、超出地区发展规模。

财政部门：一是项目融资平衡能力可实现，论证充分；二是项目相关资料填写完善，不存在缺项漏项误项；三是不形成隐形债务风险、不超出地方偿债能力举债。