摘 要：明清州县的陋规收入很多, 衙门的陋规固随地皆有, 但不能随意多取, 按规定额度收取者为合法, 其额外苛求者则为非法。明清州县陋规的90%来自于理财, 而理财中的大宗来自于赋税、平余、盐当、杂课, 州县官在理财额内收取的陋规, 一般都能够达到“不贪不滥, 一年三万”的收入水平。如果额外苛求, 是私派陋规、勒索陋规、需索陋规、私受陋规等, 一旦发觉则要受到惩处。关于陋规是否存留, 还是全部或部分裁革, 无论是统治者, 还是官员、学者都各有看法, 可以说议论纷纭, 莫衷一是。
关键词：陋规；州县官；耗羡归公；办公经费
一
明清两代对于陋规问题并不是漠视不管, 但“陋规已久, 孰不能知之;清革当早, 又孰不能言之;卒未有实力行者, 或谓极重难返, 势不可为已然”。不是王朝不禁止, 而是不能够根除。因为明清王朝的州县官吏薪俸基本上是有名无实, 衙门行政办公费用也少得可怜, 非但不能满足这些官吏的消费, 而且不能应付巨大的行政开支, 这就迫使州县衙门必须依靠自己的创收来加以解决。
州县官吏薪俸有名无实, 是因为王朝有繁密的处分条例, 以清代而言“大抵每一衙门, 皆有则例, 有五年一修、十年一修、二十年一修不等。则例所标, 为一事, 或一部一署, 大小曲折, 无不该括”。则例卷帙浩繁, 仅北京国家图书馆就藏有七、八百种之多。官吏有过失, 轻者交吏部, 依《吏部处分例》给予罚俸、降级、革职等处分;重者则按照《大清律例》进行刑事处罚。有些则例除规定“议处”之外, 还有“议罪”, 这就是行政处罚之外, 还有刑事处罚。本来律例已经繁杂, 再加上各种则例, 这就给具体议定处罚带来困难, 以致时人感叹:“大清律易遵, 而例难尽悉;刑律易悉, 而吏部处分例难尽悉。此不过专为书吏生财耳, 于实政无丝毫之益。然疆吏殚竭血诚以办地方之事, 而部吏得持其短长, 岂不令英雄短气乎”。州县官动辄得咎, “常有在任一二载, 罚俸五六年, 甚至十余年者”。可以说所有州县官被罚俸是经常的事, 薪俸几乎都被罚掉, 也就不能指望他们依靠薪俸生活了。从中国第一历史档案馆藏官员履历单来看, 几乎所有官员都有过处分, 分发的名刺中也记载着被处分的次数, 他们以“做官公罪不可无, 私罪不可有。私罪固不可有, 若无公罪, 则自保太过, 无任事意”为根本, 没有公罪处分, 是没有政绩的体现, 所以不以处分为耻, 反以处分为荣。
衙门存留的行政办公费用很少, “洪武皇帝在他的地方行政改组中, 在全局性的政策指导下, 制订了可行的官吏薪俸制, 这种政策给县衙门带来麻烦比任何别的王朝都少。15世纪, 那些官吏薪水开始下降, 这实际上是与衙门行政职能增多和机构分化相应的。与此同时, 衙役已成职业化了 (衙役的职责本来都是由地方平民担任, 做公务的) , 他们因而失去社会的资助, 又没有得到国家的充分补偿”。州县衙门需要支付的报酬很多, 被清人认为使官拥有虚名的是幕宾、书吏、长随, 以及差役, 都要从州县获得收入, 而且还要凭借手中的权力攫取能够得到的经济利益。
明中叶以降, 州县官得以自行聘用幕友, 在清代则成为不成文的制度。州县官必须聘用幕友, 把“刑名、钱谷、发审、书启、征收、挂号、朱墨、帐房及一切杂务之属”, 交给他们办理。因此, 把幕友视为腹心, 是州县官群体的普遍认识。幕友的束修要由州县官支付, 据张仲礼估计, “这一批幕僚的主要群体的平均收入约为每年250两银子”。而以州县平均来计, 每个州县约有7名幕僚, 那么平均就要支付1750两以上。
一般州县都设吏、户、礼、兵、刑、工六房, 故俗称“六房书吏”。实际上各州县不止六房, 最起码要有承发房和架阁库。书吏是有额定编制的, 大概“上县直属吏典30名左右, 中县直属吏典20余名, 一般的县直属吏典15名以上, 最少的县也有10名左右”。吏典之下贴写、书手、帮役等, 是不列入朝廷名册之内的。嘉庆时洪亮吉说:“今州县之大者, 胥吏至千人, 次至七八百人, 至少亦一二百人”。四川巴县额定典吏15名, 分别配置于吏、户、礼、兵、刑、工、仓、盐、承发、柬等10房, 但从光绪年间历年申报的书吏名册看, 最少也有87名, 多的达到272名;而这些是在册的, 即便是经制之外, 也是制度允许的。嘉庆时期 (1796-1820) , 刘衡任巴县知县时, “吏一人, 而附吏以售弊者, 恒百十人”。当时地方普遍有白役, “大县多至千余名, 小县亦多至数百名”的情况, 已是不争的事实。这些没有定员的吏, 朝廷没有工食银两, 其收入也要由州县支付, 而清康熙元年 (1662) 取消书吏的工食银, 所有的书吏都要靠陋规来保证其经济收入, “由于书吏们的服务没有报酬, 其自备办公用具也没有补偿, 所以他们索受陋规费被认为是正当的”。有关书吏的陋规收入, 冯桂芬云:“吏部四司, 岁约三百万, 兵部官少而费更巨, 户部有监漕, 工部有河工, 计四部岁不下千万, 外省大小衙门人数尤重, 婪赃更不啻千万”。这仅是大概估计, 但从书吏求职, “贿钱都给州县官本人, 额度从几十两到几百两不等”的情况看, 其收入也是不少。
长随亦称家人、门丁, 是主官的随从。这些人大体有两种, 一种是家生奴, 他们累世为家仆, 终生与主相随;一种是临时雇用的, 不是终身, 长官离任, 不管官弃自弃, 一般不再随官别任。清人何士祁认为:“别省用家丁十余人足矣。即赤紧之区, 二十余人足矣。江南重在冬漕, 漕粮多者, 须用二三十人”。这些人在州县“宅门内用事者, 司阍者曰门上, 司印曰佥押, 司庖曰管厨;宅门外则仓有司仓, 驿有办差, 皆重任也。跟班一项, 在署侍左右, 出门供使令”。实际上是州县官具体事务的承办者。这些人“只有伙食供应, 而无薪水, 其地位与倡优同等, 不齿于齐民, 不能应考入仕。但是他们所任的职务, 如门上、稿案、钱粮、税契、监狱、监印、差总等都是公事, 尤其是门上和稿案二者, 特为重要”。除此之外, 他们还经常被官派遣出去督管某些事情, 是“长随非在官之人, 而所司皆在官之事”, 因此有人将之比作天子之宦官, 在州县中也是令上下左右瞩目的一批人物, 其陋规收入也是不少, “上等长随每年所得高达10000-30000两, 余则不过几百两”。
差役是在衙门当差应役的人, 他们人数众多, 一般的县要有二三百人, 大县往往有千余人, 乃至数千人。从责任角度来看, “州县衙门的差役们所做的工作实在和现代的警察差不多, 而且依照清代的法令制度, 他们的责任比现在的警察还重”;从经济待遇来看, “他们的工作没有正式合法的报酬;平时既没有月薪, 奉令公干也不一定有公费”;从政治地位来看, “他们也没有现在警察的公务员身份和社会地位, 而是被认为与倡优同等的贱民, 他们自己以及子孙都不准应试做官”。他们在地方衙门的地位最低, 但“在有关非正式事务方面, 衙役充当政府代表与地方势力代表 (从盗匪、乡村恶棍到缙绅) 的联系人。他们收了小费, 就会保护罪犯免遭惩罚, 或者帮助绅士延长纳税期限, 或者当包税人, 或讼师得利。这些小费成为各种杂入的重要组成部分, 上级行政官员正是利用这些收入来维持公私活动的”。于是他们“收强盗月钱之利, 借侦逃缉贼之名, 失事则擒获无闻, 捉人则私刑酷拷, 且多串贼而打诈, 又藉贼口以扳诬”, 其中自然是弊端百出。
陋规在维持州县地方衙门的运转方面, 起到至关重要的作用, 已经是不可或缺, 而“地方行政的正常收入和杂入在量上的差异表明, 明末至清的经济, 有能力承担比清皇帝实际所征收的要高得多的税”。这些高出的部分原本也应该由国家控制, 但国家却默许地方去收取了。可以说, 所有在州县衙门工作的人, 利用国家的权力, 实际上控制了原本属于国家专控的税收收入, 而转化为地方行政开支和他们的经济收入。
二
明清统治者深知陋规之害, 也曾经想方设法予以革除, 还曾经制定相关的法规。如明代曾规定:“凡上马、中马、茶礼、干马、使用等费, 尽行裁革, 每月工食, 给必以时, 数必期足, 其州县官, 有犯前弊者, 以不职论”。清顺治二年 (1645) , 清军攻克南京, 颁发大赦诏书中讲到:“其从前各直省巡按, 委理刑官察盘, 委府州县访捕, 皆是科索纸赎, 搜取赃罚, 名为除害, 实以害民, 今一切禁绝”。显示出革除陋规的决心, 在实际执法过程中, 也确实有些部吏和知州、知县书吏等人犯有数量不多的贪罪而被革职、受杖徒的。但因为在用人行政、官吏待遇、衙署公费等均未有配套的规条, 所以不能有效地做到制止陋规。康熙时期 (1662-1722) , 统治秩序和法律典章逐渐齐备, 对陋规也制定相关的法规。如康熙九年 (1670) 议准:“官员因事夤缘, 馈送礼物, 发觉之日, 与者受者皆革职。如馈送虽未收受, 不行出首, 后经发觉者, 将不行出首之官, 罚俸一年”。康熙十七年 (1678) 覆准:“府州县等官, 并无公事, 谒见上司, 有意逢迎, 并赴省拜寿行贺, 夤缘通贿馈送银钱等物者, 均照馈送礼物例处分”。收受陋规为法令所不容, 轻者行政处分, 重者按律例定罪。
雍正帝深悉“自州县以至督抚, 俱需索陋规”。而“整饬州县, 先宜革除陋规之名”。经过深思熟虑, 有针对性地采取禁革的措施, 谋求有效地对现存陋规收入纳入王朝控制范围, 化隐匿为公开, 变私费为公帑, 推行耗羡归公和养廉银制度, 革除陋规, 并于雍正七年 (1729) , 在“官吏受财”律下增加条例:“凡上司经过, 属员呈送下程, 及供应夫马车辆一切陋规, 倶行革除。如属员仍有供应, 上司仍有勒索者, 倶革职提问。若督抚不行题参, 照例议处。其上司随役家人私自索取, 本官不知情者, 照例议处。如知情故纵, 罪坐本官, 照求索所部财物律治罪。其随役家人, 照在官求索无禄人减一等律治罪, 并许被索之属员据实详揭。若属员因需索滥行供应, 及上司因不迎送供应, 别寻他事中伤属员者, 将属员及各上司, 照例分别议处”。不过, 雍正帝对彻底革除陋规也缺乏自信, 认为:“官吏人等尚有阳奉阴违者, 又恐日久法弛, 将来接任之员, 或有仍袭从前之陋习者”。应该承认雍正帝禁革陋规方面取得一定实效, 但没有从根本上消除陋规存在的条件, 也就无怪乎其后继者也屡革屡增, 仍袭从前之陋习, 大小官吏贪婪之风炽烈, “大抵为长官者廉耻都丧, 货利是趋, 知县厚馈知府, 知府善事权要, 上下相朦, 曲为庇护, 故恣行不法之事, 而毕竟幸逭, 生民困穷, 专由于此”。乾隆初期的时宽时严及晚期的放纵, 及嘉道以后的默许, 陋规在清代社会生活中已起到不可或缺的作用, 因此不可能再谈革除。
嘉庆二十五年 (1820) 七月二十六日, 嘉庆帝猝死于热河, 道光帝遵遗诏即位, 38岁的道光帝“一守成宪, 犹惧不及”。本来不想有什么大动作, 但军机大臣英和, “以州县办公无资, 而取民无艺, 奏请以各省陋规酌定其数为公用, 有于数外多取者重罚之”。道光帝认为不应该承认陋规, 便“著该督抚督率藩司, 将所属陋规, 逐一清查, 应存者存, 应革者革, 勿博宽厚之名, 勿为溪刻之举, 务各秉公详议”。但礼部尚书汪廷珍、两江总督孙玉廷、四川总督蒋攸铦、广东巡抚康绍镛、山西学政官陈官俊等, 纷纷上书力言不可骤裁陋规, 如一旦骤裁, 则恐更增新弊, 而且滋长混乱。其中广东巡抚康绍镛言:“粤东州县岁入所藉, 专在兵米折价, 历久相沿旧规, 官民相安”。陋规已被当地官民接受, 被称为“常行陋规”或称“额内陋规”, 是地方行政经费来源, 万万不能裁, 认为“百姓之不相安者, 非不相安于州县之取陋规, 实不相安于州县之取陋规而不恤民情不理民事, 更不相安于不恤民情不理民事之州县, 而于陋规之外仍任意贪婪也”。百姓已经安于陋规, 而惧怕官吏贪婪, 如果“今欲明定章程, 立以限制, 其中有窒碍难办, 势不能径情直行者”。一旦打乱现有收受陋规的习惯, 就会出现更多的浮收, 官逼民反, 将不可收拾, 所以保留陋规是稳定的上策。在群起反对的情况下, 道光帝下谕谴责军机大臣英和持见轻率, 将之撤出军机, 赐给两江总督孙玉庭“公忠大臣”匾额, 于是“天下颂圣主之明”。一场关于陋规存废的争论结束了, 陋规合法地位也随之确立, 虽然以后还是非议之声始终未息, 但已经不可能将陋规裁减禁革了。
三
统治者对陋规采取的措置有过徘徊, 州县官们对待陋规的态度也不一。海瑞“欲以圣贤之所已言者, 据守行之, 自谓效可还至”, 所以他拒绝大部分陋规收入, 自己则于“俸薪之外丝毫不侵, 虽家童亦令樵薪”, 同时也要求本衙门官吏都削减陋规收入。他能够蔬食布被, 自奉节俭, 清廉名声上下皆知, 乃至总督胡宗宪把“海知县为母寿, 市肉二斤矣”当做新闻, 但其他官吏能否如此生活, 海瑞却没有考虑, 正如黄仁宇先生所讲:“海瑞的干预土地所有权, 其伦理上的根据和法律上的是非姑且置之不论, 只说他以个人的力量, 只凭以不怕死的谏诤得来的声名作为资本, 而要使整个社会机器停止转动, 也就无怪乎不能避免‘志大才疏’的评语了。”
其实, 类似海瑞那样敢于革除陋规的州县官在史册中并不少见, 他们不是被载入史书《循吏传》, 便被地方志载入《名宦传》, 不过他们的命运似乎都不太好。如明初潍州知州吴履, 在“山东兵常以牛羊代秋税”的情况下, 决定不以牛羊代税, 结果“上官令民送牛羊之陕西, 他县民多破家, 潍民独完”。即便他善政累累, 最终也不过在知州任上“乞骸骨归”。永乐 (1403-1424) 时的浙江钱塘知县叶宗人, 号称“钱塘一叶清”, 均徭役, 生活简单, 常常“厨中惟银鱼腊一裹”, 最终也不过以知县卒于任。东平知州李湘, “常禄外一无所取, 训诫吏民若家人然”, 但也不免被奸人所诬, 虽然在县民1300余人为其“力白其冤”的情况下, 没有被治罪, 但也影响到前程, 卒于知府任上。宣德 (1426-1435) 时的清河知县李信圭, “代输清河浮征三之二”, 上疏免运河役夫, 政绩显赫, 也仅是加知州衔而在清河任职22年, 后来升到知府而已。正统 (1436-1449) 时的山东曹州知州范希正, “节公费代偿 (民负官马价) 九十余匹”, 政绩突出, 也只是于知州任上致仕。成化 (1465-1487) 时的广东新会知县丁积, 看到新会“民出钱输官供役, 名曰均平钱。其后吏贪, 复令甲首出钱供用, 曰当月钱, 贫者至鬻子女”, 便毅然革除, 还未展志, 便病卒于任。正德 (1506-1521) 时的山东武定知州唐侃, 在“诸内奄迫胁所过州县吏, 索金钱”的情况下, 置办一空棺放在厅中, 告诉前来索钱的太监:“吾办一死, 金钱不可得也”。内奄索钱不得, 只好“愕眙去”, 但唐侃后来也不过升到刑部主事。明代如此, 清代不但一样, 而且更甚。如康熙 (1662-1722) 时的直隶柏乡知县邵嗣尧, “兴水利, 减火耗, 禁差扰, 民安之”。却被人“毁于上官, 以酷刑夺职”。后来虽然得以开复升官, 但“以积劳遘疾卒。身无长物, 同官敛资致赙乃得归葬”。山西泽州知州佟国珑, “减耗羡, 革陋规, 省徭役, 平物价, 民情大悦”。没有陋规收入, 因此“以所属高平令亏帑被逮, 责偿万金, 民感其惠, 捐金投州库代偿其半”, 如果有陋规, 至少不会因此受累, 也不会让州民捐金。江苏吴县知县廖冀亨, “减火耗, 用滚单, 民皆称便。知收漕弊多, 拘不法者重治之, 凡留难、勒索、蹋斛、淋尖、高扬、重筛诸害, 埽除一清”。没有陋规, 各项开支难以应付, 后来“以亏帑夺职”。诸如此类, 在地方志所见更多, 凡是革除陋规的州县官, 大都不能够成为显宦, 而且生活清苦, 或者死后无钱财以为丧葬。
州县承担事物繁多, 明太祖朱元璋制定的《到任须知》列举地方官应办理的事务有31款, 《明史·职官志》就列有赋役、养老、祀神、贡士、读法、表善良、恤穷孤、稽保甲、严缉捕、听狱讼、致贡等十余项。明人叶春及《惠安政书》所言图籍、地理、版籍、总图都图、乡约、里社、社学、保甲等事, 其讲政务顺序是:田土 (附屯田) 、户口 (附清军) 、贡赋 (附鱼课、盐课) 、力役、驿传、巡检、里社、学校、保甲、赈灾、祀神、风俗、防灾、人物等事。而事关州县官处分事项则有公式、降罚、升选、举劾、考绩、赴任、离任、本章、印信、限期、事故、旷职、营私、书役、仓场、漕运、田宅、户口、盐法、钱法、关市、灾赈、催征、解支、盘查、承追、科场、学校、仪制、礼典、文词、服饰、驿递、马政、军政、军器、海防、边防、盗贼、人命、逃人、杂犯、提解、审断、禁狱、用刑、河工、修造等数十项。清黄六鸿所撰《福惠全书》“自筮仕以迄升迁, 为部一十有四;自谒选以迄辞上官, 为条二百一十有九;于钱谷刑名之大, 又分析为条一百一十有九”。众多事务, 都需要钱财, 州县官所依赖的主要是陋规, 在允许加耗的情况下, 有些州县官“乃至加耗银数倍蓰 (五倍) 正数、十百正数, 九重宁复知有此耶!”这些加耗是州县官能够使用的主要经费来源, “一个县官自己要吃用, 要交际上司, 要取无碍官银, 过往上司使客要下程小饭”。州县各种公费开支无不从此支出, 而且还是州县官主要的经济收入, 若是清白的州县官, 本着“我若把你们县里的银子拿到家里买田起屋, 这样柳盗跖的事, 我决不做他。你若要我卖了自己地, 变了自己的产, 我却不做这样陈仲子的勾当”。更多的州县官是把这些银子拿到家, 在原籍置下许多田地房产。此外, 这笔钱还用于行贿, 所以“至朝觐年, 则守令以上, 必人辇一二千金入京, 投送各衙门及打点使费”。所有这些, 都要依靠陋规来应付, 因此许多州县官不主张革除陋规, 希望能够妥善地利用这些陋规, 只是不要以之肥己。
妥善利用陋规以办有利于本州县民的事, 也可以被称为循吏和名宦。如嘉靖 (1522-1566) 时的南直隶句容知县徐九思, 在“朝廷数遣中贵醮神三茅山, 县民苦供应。九思搜故牒, 有盐引金久贮于府者, 请以给赏, 民无所扰”。他把这笔陋规用于应付中贵, 还“躬为经画, 诸使者慑公清严, 竟竣事不复有所干, 民忘其役”。万历 (1573-1619) 时的湖南确山知县陈幼学, “节公费六百余两, 代正赋之无征者”。用陋规所得代替不能完税者完税, 可以使不能完者免于比责之苦。康熙 (1662-1722) 时江苏仪征知县陆师, “却盐商例馈, 固请, 乃籍其入以修学宫, 具祭器乐舞, 浚泮池, 植桃李其上。修宋文天祥祠, 又以其余建仓廒, 洁治囹圄”。他用这笔陋规修学校、立贤祠、建仓廒、改善监狱条件, 也就减少了百姓杂派之苦。直隶肃宁知县黄世发, 钱粮耗银“亦收之而不自用, 杂派亩银三四钱悉除之。县有役事, 若修学校、缮城垣及上官别有摊派, 即以耗银应”。即便有修府城这样的大劳役, 因为“出钱雇役, 不以扰社甲”, 也减轻百姓的负担。这些都是利用陋规为本州县造福, 当然也就减少了自己的收入。
由于大量的政务费用需要用陋规来支付, 所以许多州县官并不主张随便裁减陋规, 如清人黄六鸿认为:“陋规有可不必革者, 有斟酌其间而因革相半者, 有断断乎必宜革者。如火耗一节, 每两三分五分, 铢积而黍累之, 出之者未觉其难, 取之者原因乎众;以及牙杂诸税, 稍有赢余, 犹遗秭滞穗之利也, 得之宁为贪乎?此可不必革者也。如冲剧之区, 供应浩繁, 车驴派之地方, 刍藁输之户亩, 照部核开销, 亦不得已之需也。但不可借端苛敛, 染指其间, 使百姓得以借口, 此斟酌其间而因革相半者也”。只要自己不贪, 收取陋规也是为了应付各种政务的费用的开支, 至于那些扰民的陋规, 适当地革除, 乃是有碍官箴者, 如“佥粮, 里有馈, 名曰茶果;报库, 书有贿, 谓之买免;编审, 有仪, 谓之酬劳;甚至迎春扮会有折干, 乡饮酒礼有致谢。不知粮里之茶果, 攘之穷民;库书之买免, 蚕其富户;编审受赂则开报, 任其不公;迎春折干, 乡饮索谢, 则刮行户之臭钱, 实为可耻辱”。不贪而爱民的州县官, 适当革除一些影响大而收入少的陋规, 可以得到好名声, 也可以把爱民做到实处, 而火耗、牙杂诸税这两项大收入不革, 也就保证州县衙门的政务开支及官吏们的收入。
一些州县官不计后果地革除陋规, 往往也会后悔。如雍正 (1723-1735) 时广东潮阳知县蓝鼎元, 上任便革除渔船换照、保正乡约给照陋规约3500余两, 殊不知在“口碑载道, 帜碣高标”的同时, “祸根已肇于此”。后来惠潮道台楼俨委派四名巡检主持押运粮谷, 而巡检与船户通同作弊, 侵吞好谷, 以恶谷加水交付, 被蓝鼎元查出, 以致稻谷亏欠, 应该赔补3200石, 蓝鼎元要“为道宪赔补二千余石”。他只好向亲朋好友挪借, 结果“宗族亲戚无不怨望, 宦游过客待若春冰, 使亲朋亦皆如此, 则一千五百两之债向谁称贷?使官场尽皆如此, 则数年奔走安所得食?一千六七百两之赃作何清完?”锒铛下狱, “若不是在雍正时代的话, 蓝鼎元不可能恢复名誉, 有可能就那样消失了”。因为雍正帝不允许地方大员随意罢免知县, 更不允许大权旁落。
蓝鼎元后来在检讨自己时, 讲到自己革除陋规有七大不是:一是地方公事难为无米之炊, 而县令冰清, 谁甘饕餮之目;二是惠潮道台楼俨买运的西谷被运官船户沿途盗卖, 复买粃谷搀和, 自己误逞聪明, 擿出侵盗赃证, 置盗卖船户于狱而请追, 不思投鼠忌器;三是惠潮道台楼俨劝释监追诸人, 令虚出仓收以待将来慢慢归还, 而自己却“无端援引上谕, 声声朝廷仓谷, 不敢以有名无实, 自蹈欺诳”;四是在碾发五营饷米问题上没有克少兵粮, 以致亏损, 自己没有慷慨独赔, 去结上司欢心, 反而使穷兵受不饱之累;五是被参之后不服, 遣家人赴京告诉, “非惟无益, 且反触怒抚藩”, 自己是“一举之干众怒”;六是到任即革陋规的过失, “向使陋规不革, 则罪案无自而生, 乃自革除之后, 诸事襟肘, 战船、炮台、营房、西谷、脚费以及上司新春、执事、铺设、修理衙署, 种种捐输, 不得不借支平耗答办, 比及交代, 将成亏空, 不得不告贷亲朋支吾还项”, 乃是累民、累官、累及亲友的大不是;七是革除渔船换照, 不但使潮阳县失去1500余两收入, 还使相邻各县因为渔船来潮阳县换照, 失去5000两收入, 而这笔收入是藩司批行公用之费, 而自己革除陋规, “致为上司盛徳之大累”。陈述完七大不是, 蓝鼎元“自笑从前凡事迫狭, 居官以廉为绝顶, 全不知人情世故”。可见不顾后果地革除陋规, 最终不但自己累官, 还累上司、累亲友, 结果还是累民。
不轻易裁革陋规, 将部分陋规用于公共事业, 不但不会累官、累上司、累亲友, 还有可能造福社会。如清人陈其元讲自己的伯父陈锡熊, 历任知县、知府, 依仗着父亲是长芦盐运使, 家产丰厚, 因此“所到之处, 裁革陋规”。衙门的开支不够, 就用自己家产来补贴, 时有“陈青天”之号。陈其元的大父闻之弗善也, 贻书戒之曰:“若父为都转, 若故能取给。后任官之父安得尽为都转耶?将来不给于用, 势必仍复旧贯。居己以清名, 陷人于不肖, 非仁者之用心也。若果无须此项, 盍留为地方公用乎?”陈锡熊不听劝告, 结果去任以后, 陋规又全恢复。浙江巡抚帅承瀛,“以盐规二万留为书院经费”, 以及后来任浙江巡抚的左宗棠, “以宁关平余万六千金, 捐作赈济之用”。他们都没有裁减陋规, 而“二公皆一时名臣”。
四
翻阅明清《实录》、《明史》、《清史稿》, 以及明清11部《经世文编》, 为数众多的地方志, 名臣奏议与各种笔记, 上至皇帝诏令谕旨, 中及《会典》、各部院《则例》、律例成案, 下到官箴书, 几乎都谈到陋规问题, 可以说议论纷纭, 莫衷一是。之所以在明清时期陋规问题不绝于纸, 既说明该问题困扰着当时社会, 也表明陋规已经恶性发展。至于“道学之徒或愤然而斥之, 经世之士或蹙然而忧之, 学者文人或慨然而论之, 但也有在位者坦然以受之, 亦有人作出持平之论, 冷静地对之作出探本溯源的全面辨析”等情况的出现, 是立场不同, 彼此之间的利害关系也不同。
有认为陋规弥补了地方办公经费不足和官吏低薪俸制的困境, 因为“制禄之薄, 断自元始, 明代承之, 遂相沿袭”。无论是时人, 还是现在的研究者, 都认为低薪俸是促使官员滥收陋规和贪污受贿的原因之一, 但冷静分析, 这不应该是官员滥收陋规和贪污受贿的主要原因, 而是统治者政治决策上的失误。
早在明永乐十九年 (1421) , 太子左中允邹缉上疏就讲到, 在朝廷兴办大工程时, 材料“科派动辄千数百斤, 民无可得, 则相率敛钞, 遍行各处收买, 每大青一斤, 至万六千贯。及至进纳, 又多以不中, 不肯收受, 往复展转, 当须二万贯钞, 方得进收一斤, 而所用不足以供一柱一椽之费”。那么“朝廷每遣一人出差, 即是其人养活之计, 诛求责取, 至无限量。州县官吏, 答应奉承, 惟恐不及, 间有廉洁自守, 心存爱民, 不为承应, 及其还也, 即加谗毁, 以为不肯办事, 朝廷不为审察, 遽加以罪, 无以自明。是以在外藩司府县之官, 闻有钦差官至, 望风应接, 惟恐或后, 上下之间, 贿赂公行, 略无畏惮, 剥下媚上, 有同交易, 贪污成风, 恬不为怪”。他以为只有朝廷少兴工程, 不派钦差到地方, 增加官员的薪俸, 便可以“有司百官全其禄廪, 使有以养其廉耻, 天下之人得以休养于田里之间, 而有司官吏无贪残虐害之政, 则灾沴不作, 太平可臻”。
康熙初年御史赵璟提出:“查顺治四年所定官员经费银内, 各官俸薪心红等项, 比今俸银数倍之多, 犹为不足, 一旦裁减, 至总督每年支俸一百五十五两, 巡抚一百三十两, 知州八十两, 知县四十五两, [若以知县论之], 计每月支俸三两零, 一家一日, 粗食安饱, 兼喂马匹, 亦得费银五六钱, 一月俸不足五六日之费, 尚有二十余日将忍饥不食乎?不取之百姓, 势必饥寒, 若督抚势必取之下属, 所以禁贪而愈贪也。夫初任不得已略贪下赃, 赖赃以足日用, 及日久赃多, 自知罪已莫赎, 反恣大贪。下官贿以塞上司之口, 上司受赃以庇下官之贪, 上下相蒙, 打成一片。臣以为俸禄不增, 贪风不息, 下情不达, 廉吏难支”。后来有了养廉银制度, 但又出现“公捐”制度, 各官“自愿”摊扣养廉, 如乾隆八旬万寿庆典, 各省官员便捐银60余万两。于是“朝廷所设官私廉俸, 一切银两非扣俸即公捐, 有名无实, 百不一存。然而官之室家赖之, 亲友赖之, 仆从赖之, 而又以延幕宾, 以恤丁役, 以奉上司, 以迎送宾客僚友, 而又有岁时不可知之费, 计其所需, 岂止一端”。陈登原先生也因此认为:“道咸政局, 盖官吏俸给甚薄, 官吏之开支至多, 于是不能不临民而贪, 更不能不临民以酷”。更有人以为:“夫所给廉俸至薄也, 而谓为利不可计, 贪墨之外无他道也”。因为薪俸低, 所以官吏才贪污, 才滥收陋规, 显然是片面的。
低薪俸导致滥收陋规和贪污受贿的呼声不绝于耳, 但谁都知道有官就有利, 而这种利并不在贪污, 而是在许多难以说清名目的陋规, 因为陋规是法律所默许的, 即便不贪污, 其收入也足以使官员致富, 所以洪亮吉儿时 (1750年左右) “见里中有为守令者, 戚友慰勉之, 必代为虑曰:此缺繁, 此缺简, 此缺号不易治, 未闻其它。及弱冠之后 (1765年以后) , 未入仕之前, 二、三十年之中, 风俗趋向顿改。里中有为守令者, 戚友慰勉之, 亦必代为虑曰:此缺出息若干, 此缺应酬若干, 此缺一岁可入己者若干, 民生吏治, 不复挂齿颊矣。如今 (1795年左右) 守令满任回乡, 连十舸, 盈百车, 所得未尝不十倍于前”。这些收入应该都来自陋规, 而并非来自于贪污。
由于有陋规的存在, 各级官吏的实际收入远远超过薪俸养廉银的数额, 哭穷并不能说明他们真正贫困, 一而再, 再而三地讲俸薄、养廉银少, 只是想将这种半合法的收入变为合法收入。因为陋规的半合法的地位, 就使陋规介于贪污与收入之间, 在法律上也就介于可惩可不惩之间。会典、律例、则例等等, 虽然有针对滥收陋规的惩处规定, 但法典与社会政治实际之间, 经常存在着差距或矛盾, 有时甚至截然两歧。法律有时也会因为过时而不再能有效地干预社会生活, 只残存着表面的躯壳;而社会生活却因不断发展而往往嘲弄法律, 使一些法律只具有装潢的价值。
瞿同祖先生认为:“H.B.莫尔斯曾精辟地指出, 中国的规费制度并不是独有的, 类似的惯例在欧美也有过。这种陋规在中国可能更普遍, 它一直原原本本地保持到了清末。朝廷并未作什么认真的努力去废除它。因为它明白, 除非向郑观应 (生于1841年) 曾建议的那样将办公经费列入政府预算, 否则这种收费制度就是不可缺少的。增列预算就会减少朝廷的岁入, 除非政府相应地提高税率, 但它又不愿这样做”。郑观应的提议是“所有文武廉俸必照旧额倍给, 并分别酌给办公之费, 使无支创之虞”。并且将“一切陋规悉为裁撤”, 如果增加廉俸和公费的巨款无所筹, 便“裁汰冗官, 将其额禄并归必不可少之员”。郑观应的增廉俸、裁陋规、给办公费、汰冗官, 均涉及政治改革问题。经费的筹措, 人员的安排, 在人口日益增多, 事务愈加繁琐的情况下, 裁减管理人员并不是最佳选择, 而广开财源才是出路, 但专制王朝反对增加人民的税收, 一直保持比较低的征税标准, 因此没有足够的财力来解决日益扩大的官吏队伍的薪金, 支付日益增加的行政开支, 不但对官吏队伍的收入明显缺乏控制, 还不能控制行政开支的增长, 实际上是中央财政对地方的失控。
应该说专制王朝是可以广开财路的, 如在镇压太平天国的时候, 财政收入“以地丁、漕政、盐政、关税、厘金为大宗。地丁有正额、耗羡、租粮三款, 而租粮之中有旗租、地租、屯租等名目, 各行省事例不同。漕政有漕粮、漕折、漕项三款。漕项者, 按粮额征银, 以备运粮经费者也。漕折者, 由征粮之原额改为折色者也。盐政有课、羡、厘三款。关税有洋税、常税两款。厘金有百货、洋药两款”。而这些财政收入, 大部分都被地方收走, 王朝的财政更加困绌。对于日益发展的工商业, 在“崇本抑末”的思想指导下, 没有给予足够的关注, 也不知道工商业的财富价值和社会发展意义, 对于工商业税收并不重视, 以致税收一直以田赋为主, 而工商业税收却流失了。如1826年, 上海的商人“每年能从上海至满洲往返航行四次的船只, 因而毫无疑问, 可以挣得巨额利润”。乾隆以降, 工商业发展是不争的事实, 仅湖南湘潭县“城外沿湘十余里, 皆商贾列肆及转移执事者, 肩摩履错, 无虑数十万人”, 其中利润自然也不会少。商业获得的巨额利润实际上被官吏与商人瓜分, “商人大概送给官吏一些‘外快’, 他们也需要拿‘外快’, 以添补薪俸的不足, 使这个官还值得当下去”。王朝失去这笔工商业税收, 却允许地方官吏与工商业者相勾结, 以陋规的形式进入各级官吏的腰包, 其财政拮据也就在所难免。
专制政体的总体思路是“明主治吏不治民”, 官僚是制裁管理的对象, 但却不能制止他们去筹集钱财, 因为各级衙门都需要有资金来应付日益增加的各种开支。为了应付巨大的财政和经济压力, 各衙门所有的人员在办理公事时都要征收费用, 是朝廷默许的陋规, 而这部分陋规原本是可以纳入王朝的税收之内, 却使之转化为地方行政开支和各级官吏的经济收入, 统治者没有依据变化了的社会经济与政治形势, 做出必要的调整, 结果是富了官吏, 穷了百姓, 祸害地方, 也威胁到王朝的统治秩序。
文献来源：《史学集刊》2010年03期，第53-62页。文中注释、参考文献从略。
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