导读：
特大城市是城镇化的客观必然。尽管特大城市容易滋生大城市病，但是如果规划和管控得好，特大城市不仅可享受更高的城镇化质量，而且可以容纳更多的人口。特大城镇化的本质是人口的调控和人口再分布。因此从特大城市入手更容易发现人口调控的内在规律。在世界上众多特大城市中，东京的特大城镇化战略无疑是目前世界比较具有代表性、较为成功的特大城镇化案例。
文/陈佳鹏、黄匡时
国家新型城镇化规划(2014－2020年)明确指出我国“部分特大城市主城区人口压力偏大，与综合承载能力之间的矛盾加剧”以及“城市病”问题日益突出的现实难题，提出要“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”的政策目标。如何做到既合理调控人口规模，又保持经济和社会快速发展，已经成为当前特大城市人口调控的突出难题。本文试图深入剖析日本东京特大城市人口调控的典型个案，来发现特大城市人口的调控基本规律及其政策启示。
特大城镇化是城镇化的客观必然
城镇化理论认为，城镇化是伴随着工业化的推进而带来的农业人口向工业人口快速转移和农村人口向城市人口迅速集聚的过程。在城镇化早期，人口往一个点快速聚集，不过随着城镇化的不断深入，当城市人口占总人口的比重经达到或超过了某个数值(通常认为是70%)时，城市人口开始出现向郊区分散集聚而形成以中心城市为核心的城市群(带)，这个时候人口不再向城市的一个点集聚，而是向一群相互紧密联系的城市带集聚。因此，城镇化是一个由单点聚集到多点环聚的过程。在这个过程中城市类似“摊大饼”的模式人口规模越来越大，最终形成一个超级都市群。以美国为代表的西方发达国家的城镇化过程便是这种由“高密度集中”到“分散性集中”的演进路径。
经济学的集聚经济效益和分散发展理论较好地解释了特大城镇化的客观必然。聚集经济效益理论认为，城镇化本质就是经济活动的聚集，通过聚集效应来获得聚集效益。聚集效应的推动使人口不断向城市集中，使城市的中心优势进一步体现。而且随着城镇化的逐步深入，当城镇化达到一定程度并成为区域发展的“增长极”，这时候形成所谓的大城市。由于大城市具有大规模、高密度、多样化人口，多元化文化及异质性、流动性等特征，从而形成更大的吸引力和集聚经济效益。在城市发展过程中，只要集聚经济效益大于增长成本，即净效益大于零，在市场经济条件下城市规模的扩大就是必然的，也是有益的。不过，当集聚经济净效益减小到零，这时的人口规模即为经济最大人口规模，如果人口继续增长，城市集聚就会出现不经济，这时市场经济就将调节人口向郊区扩散。这个时候，城镇化进入高级阶段，即中心城人口向郊区人口迁移，形成中心城的卫星城。这个阶段城镇化由单一中心城市变为多中心的组团或城镇群所组成，城市的发展区域空间得到更大扩张，由此形成一个超大的城市群(都市圈)，可以看出，市场经济有使城市规模过大的倾向。
城市人口规模增长不仅可以创造更大的集聚经济效益，而且也有利于碳减排，全球来看，很多国家都在实施大城镇化战略，特大城市的数量和人口容量日益增加。联合国的统计数据显示，全球100万人口以上的大城市群由1950年的75个(总人口1.7亿人，占全球城市总人口的24%)上升到2010年的449个(总人口约14亿，占全球城市人口的39%)，其中，100万到500万的特大城市群由69个上升到388个，500万到1000万之间的特大城市群由4个上升到38个，1000万以上的巨型城市由2个上升到23个。预计未来全球人口特大城镇化进一步加剧。根据联合国人口司的预测，到2025 年，全球100万以上的特大城市群有668个，总人口约22亿，占全球城市人口的47%，将近一半人口居住在大城市，其中100万到500万的特大城市群有572个，总人口达11亿，占全球城市总人口的24%；500万到1000万之间的特大城市群仅有59个，总人口达4亿人，占全球城市总人口的9%；而1000万以上的巨型城市有37个，总人口将有6亿人，占全球城市总人口的14%。
东京的特大城镇化进程及其特征
东京特大城镇化进程
从人口规模演变来看，东京城市人口规模的变化大致分为五个阶段；一是1872－1920年的人口稳定增长阶段。明治维新后，东京人口快速增长。1876年东京人口总数已经突破100万，此后稳步增长，大约到1901年突破200万，到1920年近370万人口，从1876年到1920年年人口增长率平均3.2%。二是1921－1940年的人口快速增长阶段。1920年后，东京人口快速增长，1924年人口达到419万，1928年人口达到510万，1934年达到618万，1939年突破700万，平均每4－6年增加100万人口，1921年到1940的20年间平均增长速度为3.5%。三是1941－1945年的人口急剧减少阶段。“二战”爆发后，东京人口开始下降，到1945年东京人口总数仅348.8万人，与1940年相比减少了近一半。1941－1945年间人口年均下降10.6%。四是1946－1970年战后恢复与人口快速增长阶段。20世纪50年代，日本经济逐步恢复与腾飞，东京的城市人口增长迎来第二个快速高峰，尤其是前16年，基本上是每隔2－3年增加100万人口。到1962东京人口突破1000万，从1946－1962年年均增长率达6.6%。即使是1946到1970年，年增加率也达到5%，到1970年，东京的人口总数达到1140万人。五是1970年至今的人口规模趋于稳定阶段。20世纪70年代以后的很长一段时间里东京人口规模维持在1100万人左右，甚至多次人口总量出现短暂下降。直到2000年，东京人口才突破1200万，而10年后的2010年才进入1300万人口。从1971年到2011年的40年间，东京的人口增长率仅有0.4%。这个时期，东京进入人口规模相对稳定阶段。
东京特大城镇化的基本特征
东京特大城镇化有如下几个特征:
一是城市规模的膨胀促使人口高密度区不断扩展。2011年，东京都整个面积有2816.96km2，占全国国土总面积的0.58% (不到1%)，却拥有1319 万人口(指的是夜间人口，不是昼间人口)，人口密度达到6028人/km2。其中，东京都核心区面积为42.16km2，占东京都的1.93%，却拥有38万人，人口密度达9021人/km2；区部621.98km2，占东京都的28.4%，拥有897万人，人口密度达14416人/ km2；市部783.93km2，占东京都的35.8%，拥有413万人，人口密度达5276人/ km2；郡部和岛部的面积分别是375.96km2和405.78km2，人口密度相对稀疏，分别为156人/km2和68人/km2。可见东京的人口主要集中在区部和市部。
二是人口和城镇化区域呈同心圆状逐波向外围推进，形成世界最大的城市集聚体。以东京市区为中心，半径80公里，东京都、崎玉县、千叶县、神奈川县共同组成了东 京都市圈。东京都市圈总面积13400km2，占全国面积的3.5%；人口则多达3400万人，占全国人口的27.82%。从20世纪60年代开始，东京都人口占整个都市圈的人口比重逐渐呈现下降趋势，而琦玉县和千叶县以及神奈川县的人口比重逐渐呈现上升趋势。图1表明，整个东京都市圈的人口规模一直呈现逐渐上升的态势。可以说，整个东京都市圈在人口持续增加的情况下呈现由中心向外围拓展的过程。
三是昼夜人口密度相差悬殊，东京通勤圈发挥作用。尽管东京都市圈昼夜人口密度相差不大，但是核心区的昼夜人口密度比为6－10倍，而区部、市部和郡部昼夜人口相差都没有超过2倍。整个东京的通勤流动人口较多。白天人口向市区方向聚集，晚上向郊区扩散。白天在核心区工作的人能很好的散布在周边，并没有引起周边区域昼夜人口相差悬殊的现象。这主要得益于东京通勤圈的便利。
东京在特大城镇化进程中的人口调控经验
东京人口调控经验可以归纳为六个方面:
政府发挥主导作用
面对人口快度集中的局势，日本东京政府发挥关键性作用。在战后高速增长期中，以国家政策为主导、以政府公共项目为中心的区域与城市开发体系发挥了极为重要的作用。这一开发模式保证了城市发展和城市开发能够按照国家政策和规划意图，高效率地得以实施，极大地提高了区域和城市开发的整体性和协调性。政府主导作用的直接体现就是规划。
日本政府从上个世纪50年代后期开始，相继制订了首都圈整备规划、近畿圈整备规划和中部圈开发整备规划，三大都市圈的规划每10年左右修订一次。目前的日本首都圈整备规划分别于1958年、1968年、1976年、1986年和1999年修订五次了，其中比较有影响的是第一次规划和第四次规划。第一次首都圈整备规划的核心内容是以东京站为中心30公里半径的范围内，建设5－10公里宽的绿化环带，城市中心地域建设不能拓展到绿环上，新建住宅必须在绿环以外，以控制城市建设无序蔓延，保障中心区的环境质量。第四次首都圈整备规划的重点内容是提出发展新的产业核心，即形成副都心。发展副都心的意图是把部分产业和政务功能分解出去，缓解中心区的压力。
政府发挥主导作用的另一个体现就是将规划立法。自20世纪50年代以来，日本政府或东京政府先后颁布了《首都建设法》(1950年)、《首都圈整备法》(1956年)、《首都高速公路公团法》(1959年)、《首都圈建成区内工业等限制法》(1959年)、《新产业城市建设促进法》(1962年)、《工业整备特别地区整备促进法》(1964年)、《住宅建设规划法》(1966 年)、《古都保护法》(1966年)、《城市规划法》(1968年颁布，1992年和1999年先后修订)、《首都规划法》(1968年)、《工业布局调整促进法》(1972年)、 《过疏地区振兴特别措施法》(1982年)、《高度技术社会 法》(1983年)、《娱乐休闲地区开发法》(1987年)、《多核分散型国土形成促进法》(1988年) 等关于东京都市圈建设和规划的法律。这些法律是保障规划顺利进行的关键。
此外，1962年成立了首都圈整备委员会，专门负责首都圈规划事务，审议首都圈的规划方案。委员中包括国会议员、规划涉及区域内的地方行政官员(县知事、市长、议会议长)、企业财团的法人代表、大学教授以及民间自治工会组织代表。国家级政府官员所占比例与大学科研机构所占比例相同，地方行政与地方县市人大常委会所占比例相同。规划提出的措施由整个都市圈的成员共同执行。
调整产业结构布局，中心区高端化
东京产业结构经历了从城化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。1955至1970年间，由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展，东京都地区积聚了大量的制造业企业为主的第二产业就业人口。人口数量的快速增长曾给东京的住房、交通、环境、能源等 造成很大困难。
为此，东京都政府通过制定东京圈基本规划，实施《工业控制法》等，使大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始聚集。资本和技术密集型产业代替劳动力密集 型产业在东京高度聚集，一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。
引导城市由单一中心型向多核心型城市结构转型
随着城市经济发展的日益加速，各种产业形态及其空间布局发生着快速的变化。在这一过程中，如何促进城市产业结构的不断升级，如何满足这一过程中产生的对于新型城市空间的需求，并引导新的城市要素形成合理的功能配置和布局，这是城市进入快速发展阶段所面临的主要问题。在东京都市圈的发展过程中，东京城市政策的目标逐渐从消极地强调控制城市规模，逐渐转变为重视城市功能的空间布局，积极引导城市和区域结构的调整以及合理的功能配置。
相对于伦敦、纽约、巴黎等国际大都市在城市高速发展过程中纷纷错失转变城市“单中心”城市结构的机遇，东京较好地把握了时机并有计划地实施了城市“多中心”发展战略。设立副中心和新城成为东京疏散城市中心区人口和功能的关键性措施。第一次首都圈整治规划不仅明确要在区域范围内分散中心城市功能，而且需要建设城市中心和副中心的功能分担结构，这也是最初的多核型城市结构的构想。1958年，首都圈整备委员会将新宿、池袋、涩谷作为城市副中心，1960年成立新宿副中心建设公社。
1982年发表的“东京都长期规划———以21世纪为目标”中提出，所谓“多核心型”城市结构是指“控制商务功能向中心区的继续集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促进就业和居住平衡接近的城市”。在随后的1986年 “第二次东京都长期规划”和1990年“第三次东京都长期规划”中，副中心地区从最初的新宿、池袋、涩谷增加到上野/浅草、绵系町/鬼户、大琦和临海副中心，从西向东共七个地区。除了发展副都心区外，东京还规划了若干个新城。1976年提出分散东京中枢管理职能，建立区域多中心城市复合体的设想，规划了筑波、多摩、港北、千叶四个新城。由此，逐步形成了“中心区－副中心－周边新城－邻县中心”的多中心多圈层的城市格局。
建立都市圈
建立大都市圈的城市群布局，提升周边城市的品质，减轻人口迁入压力，是缓解大城市人口压力的根本性战略。日本为了解决单一城市人口过于集中带来的问题，采用城市群布局的方式在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，从而扩大了城市的容纳能力，提高了城市的联合影响力。东京都市圈由东京都和周边的琦玉县、神奈川县、千叶县组成，总面积13280km2，人口3670万 (2009年)，其GDP几乎占日本全国的三分之一，是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心，被认为是“纽约 + 华盛顿+ 硅谷+ 底特律”型的集多种功能于一体的综合性大都市圈。东京都市圈曾经历了五次规划，最后实现了由东京“一极集中”向多级、多圈层的城市结构的转变。东京都市圈各城市的分工非常明确，如:多摩地区为东京都高科技产业、研究开发机构、商业、大学的聚集之地；琦玉区域是政府机构、居住、生活、商务职能聚集之地，在一定意义上成了日本的副都。
便捷的交通设施网络
城市交通设施是影响人口流动频率的关键性因素，也是疏导人口的有效途径。在东京城市发展过程中，城市交通基础设施建设发挥极为重要的作用。在建设副中心的同时，日本东京也很重视交通网络体系的建设。首先修建一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来。然后再以各副中心为起点，修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。经过多年的建设，东京大都市圈现有280km以上的地铁线，铁路近3000km。轨道交通系统每天运送旅客2000多万人次，承担了东京全部客运量的86%。在早高峰时的市中心区，有91%的人乘坐轨道交通工具。
提高核心区生活成本，生活成本阶梯化
高昂的生活成本和商务成本是东京净迁入规模大幅减少的重要因素，它对于城市人口的合理流动和分布起到了重要作用，是东京人口调控的隐性砝码。东京是日本物价水平最高的城市，并且长期位居世界各大城市物价排名的最前列。根据澳大利亚《每日电讯报》和美国美世 (Mercer)咨询公司网站报道，美世公司2012年6月12日公布了2012年全球生活成本最高城市排行榜，其中日本首都东京高居榜首。
这份调查以纽约为基准，比较了全球214个城市的外国人在超过200个项目上的花销，范围包括住宿、交通、餐饮、服装、娱乐各方面。大约在十年前的2002年11月，日本有关部门对东京与发达国家若干有代表性的大城市间食品零售价格做了调查比较。结果显示，东京的食品价格高于国外大城市。尤其在肉类、蛋类、蔬 菜等通用食品价格水平方面，东京位居世界前列，且与多 数大城市差距较大。
另外，东京交通成本比较高，医疗费用也很高，普通感冒发烧的治疗费最少要两三万日元。东京圈的商务成本中最高的是地价。毕马威国际会计公司(KPMG)在2004年对英、美、法、意、日、加、德、奥、荷9国115个有代表意义都市的商务成本进行分析并排序，得出日本几乎所有的商务成本均高于其他发达国家，而东京圈的商务成本又比日本全国平均高出很多。东京生活成本和商务成本的居高不下，加速了制造业的不断撤离，增加了人们的迁移成本，致使产业价值链低端的就业人口无法长期滞留。但以金融业和信息业、传媒业为首的第三产业，日本大公司的总部，以及外国大公司却看好东京，纷纷迁往东京寻求进一步的发展。
东京经验对我国特大城市人口调控的政策启示
我国特大城镇化进程和发展趋势
随着经济快速发展和城镇化进程加速，未来我国城镇化和特大城镇化进程将会加速。根据联合国人口司的预测，未来我国100万以上规模的城市数量会呈现快速增长，到2025年会达到163个，总人口规模将近5亿人口，占全部城市人口的54%，其中，100－500万规模的城市数量在2025年有139个，总人口规模为2.6亿，占全部城市人口的28%；500－1000万规模的城市数量在2025年有17个，总人口规模为1.2亿，占全部城市人口的13%；1000万以上规模的城市数量到2025年有7个，总人口规模为1.2亿，占全部城市人口规模的13%。
在都市圈方面，2025年中国将有7个都市圈进入世界30大都市圈行列，其中，北京都市圈总人口到2025年增加到2300万，位列第九；上海都市圈到2025年增加到2800万，位列世界第三。
政策思路和建议
在未来特大城市的发展背景下，借鉴日本东京都市圈发展经验，考虑到中国国情，分别从中央、区域和城市三个层面(见图3)对特大城市人口调控提出政策思路和建议。
国家层面政策
第一，加快实施中部崛起和西部大开发战略，以发展调控人口合理分布。我国辽阔的中西部具有很大的人口承载潜力，比如河南的中原城市群、武汉城市群、长株潭城市群、环鄱阳湖城市群、北部湾城市群和成渝地区等，这些区域的人口承载力不亚于京津冀城市群、长三角城市群和珠三角城市群。
第二，大力提高中小城市的人口吸纳力，以分流调控人口合理分布。中央不仅可以从政策上给予中小城市更多扶植，而且也可以从财政补贴上支持中小城市吸纳更多的人口，鼓励中小城市在针对流动人口的基本公共服务上率先发展，通过促进流动人口的融合来分流特大城市的人口。因此要探索建立中小城市的人口分流的政策体系。
第三，加快推进基本公共服务均等化，以服务调控人口的合理分布。基本公共服务均等化将实现全体公民不论地域、民族、性别、收入及身份差异如何，都能获得与经济社会发展水平相适应、结果大致均等的基本公共服务。这样，将逐步缩小不同区域在基本公共服务上的差距，从而缓解特大城市人口聚集的压力。
第四，资源配置均匀化，以资源调控人口的合理分布。因此，给特大城市“减负”，给中小城镇“加分”，实现城市均衡发展，才能解决城市人口问题。
区域层面政策
第一，加快区域一体化进程，探索建立区域内人口“有进有出、进出平衡”的人口动态平衡机制。比如完善流动人口社会保障区域内自由流动的制度安排；如:卫星城出台鼓励迁入到中心城工作多年的人口返回家乡创业和就业的政策等等。
第二，中心城转移功能，以城市功能转移来带动人口分流。比如，北京将工业中心向廊坊或者周边其他城市转移，从而实现相关就业人口的转移和分流；或者北京将部分中央政府机关外迁到周边城市，从而带动相关人口的外迁。
第三，中心城转移产业，以产业转移带动人口分流。产业转移必然带来人口的转移。特大城市可以将劳动密集型产业和资源消耗型产业向周边城市转移，从而带来部分人口的分流。
第四，卫星城提高人口吸引力，以融合优势吸引人口从中心城流出。卫星城可以提高某一领域的服务和待遇水平即融合优势来吸引人口从中心城流出，而中心城可以适当降低该领域的服务，从而形成卫星城在这个领域的优势。
城市层面政策
第一，转变经济发展方式，实现产业调控人口规模。北京等特大城市应该着力发展高新技术产业，大力发展总部经济，加快北京产业结构调整和升级，促进经济发展方式的转变，并调整中心城的市场规模，逐步减少中心城流动人口数量，对不适应城市总体规划的批发市场和市区内集贸市场重新调整，进行外迁，并调整市场经营方式及功能定位，并根据城市总体规划调整的要求，对全市的重点行业市场向新的发展区域调整。
第二，加强城市科学管理和规划，增大城市人口规模容量。科学的管理和规划能有效得提高城市的人口容量或承载力。特大城市的管理和规划应该重点从城市交通入手，完善城市交通基础设施，优化交通出行方案，科学引导人流和车流。
第三，积极探索多主体综合调控模式。特大城市的人口规模调控重点在于流动人口的规模调控。流动人口调控应着力从流动人口、出租房屋主、企业等多主体综合调控。
第四，综合运用多手段调控人口规模。人口规模调控需要综合运用经济发展产业性手段、城市规划技术性手段和城市管理行政性手段。
第五，广泛动员多部门携手调控人口规模。人口调控是涉及发改委、城市规划、财政、卫生、交通、国土资源、公安、工商、民政、农业、建设、流管委和人口计生等20多个部门及工会、共青团、妇联、计划生育协会等群众团体。因此，人口调控需要各部门树立人口调控意识，并细化部门责任，建立跨部门统筹协调平台，共同参与人口调控工作。
（本文来自中国人口资源与环境，作者单位为中国人口与发展研究中心）
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本文编辑：陈嫡
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