作者：蔡小雪
1999年12月17日，北京市海淀区人民法院（以下简称海淀区法院）就刘燕文诉北京大学（以下简称北大）拒绝颁发博士学位证一案作出一审行政判决。该判决撤销了北大1996年1月为刘燕文颁发的博士研究生结业证书，并责令北大在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书。该判决作出之后，引起社会广泛关注，一些报刊上发表了对法院审理此案的争议文章。2000年1月，最高人民法院（以下简称最高法）内部简报中刊载了该判决的主要内容，并摘要了对法院审理此案争议的主要观点。最高法研究室主任杨润时读后，在该期简报上批注：“转行政庭研究处理。”庭领导将此件批由当时我负责的综合组处理。此时正是全国法院行政审判工作会议结束不久，杨临萍同志从综合组调到申诉组，段小京同志调入综合组。因刚开完全国行政审判工作会议，甘雯同志主要负责起草此次会议中多位领导人讲话，会后需要将主要领导的讲话编辑成文件，下发全国各级人民法院，工作量很大，无时间办理此件。段小京刚从其他组调到综合组，对处理此类问题不熟悉，因此此件只能由我承办。
我通过北京市高级人民法院（以下简称北京高院）行政庭调来一审判决书及相关材料，并查到了报刊上登载的相关文章后，我首先阅读了海淀区法院作出的一审行政判决。被告北大在答辩中提出，北大于1996年1月24日作出拒绝批准授予刘燕文博士学位决定的，时隔三年半之后，刘才向法院提起行政诉讼，超过法定期间，法院不应受理，应当裁定驳回起诉。该判决书中反映出，原告称发结业证书后，曾向北大多次询问，北大给予的答复是无可奉告。其又向校长反映，得到的答复是“研究一下”，但此后再无下文。原告向国家教委学位办公室反映，学位办说已责成北大给予答复，此后又无下文。原告刘燕文称，其1997年向法院起诉，未被受理。起诉前期通知了学校，学校仍不管。原告没有办法的情况下，才向法院提起诉讼。该判决书中所确定该案争议的焦点有五项内容：1.高等学校在博士学历管理中的职责；2.取得博士毕业证书的条件；3.颁发博士毕业证书的程序；4.不予颁发刘燕文博士毕业证书的事实根据；5.以上问题所依据的有关法律、法规或规章及一般规范性文件。未将是否超过起诉期限的问题作出争议的焦点。我认为，该问题关系到此案法院应否受理的问题，非常关键。如果超过起诉期限起诉，就不能进入审理程序，所列的有关实体争议问题，将没有任何意义。为什么未将起诉期限列入争议的焦点？我对此产生了疑问。
该判决认定了如下事实：刘燕文系北京大学92级无线电电子学系电子、离子与真空物力专业博士研究生。1994年4月27日，刘通过北大安排的笔试考试，并于当年5月10日通过了博士研究生综合考试，成绩为良，之后，刘进入博士论文答辩准备阶段。1995年12月22日，刘提出答辩申请，将其博士学位论文《超短脉冲激光驱动的大电流密度的光电阴极的研究》提交学校，由学校有关部门安排、聘请本学科专家对该论文进行评阅和同行评议。其中同行评议人认为论文达到博士论文水平，同意答辩；评阅人意见“安排博士论文答辩”。1996年北京大学论文学术评阅、同行评议汇总意见为“达到博士论文水平，同意安排博士论文答辩”。1996年1月10日，刘所在系统委员会召开论文答辩会，刘经过答辩，以全票通过了答辩。论文答辩委员会作出决议“授予刘燕文博士学位，建议刘对论文作必要的修订。”1996年1月19日，刘所在系学位评定委员会讨论博士学位，应到委员13人，实到13人，同意授予刘博士学位者12人，不同意授予刘博士学位者1人，表决结果为：建议授予博士学位。1996年1月24日，北京大学学位评定委员会召开第41次会议，应到委员21人，实到16人，同意授予刘燕文博士学位者6人，不同意授予刘燕文博士学位者7人，3人弃权，表决结果为：校学位评定委员会未通过授予刘燕文博士学位。之后，北京大学颁发了研究生结业证书。从判决书所列的证据和双方辩论中争议的问题来看，对该判决认定的事实无异议。也就是说，对该案有关实体争议主要是如何适用法律的问题。
该判决在本院认为部分，主要对两个问题进行了论证：一是根据教育法第28条、第29条的规定，学校作为教育者享有按照章程自主管理的权利，行使对受教育者颁发相应的学业证书的权利，同时还有义务保护受教育者的合法权益，并依法接受监督。根据行政诉讼法第25条第4项的规定，有法律、法规授权的组织所作出的具体行政行为，该组织是被告。北大作为国家批准成立的高等院校，在法律、法规授权的情况下，负有代表国家对受教育者颁发相应的学业证书的权力，北大在依法形式这一法律授权时，作出的单方面的管理行为，属于行政诉讼法规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。二是刘燕文于1992年取得北大攻读博士学位研究生学籍后，其按照北大制订的培养方案和要求，学习了规定的课程，参加了所修课程的考试，成绩合格，也完成了毕业论文答辩，其德体合格，按照原国家教委《研究生学籍管理规定》第33条的规定，刘符合取得博士研究生的毕业资格，北大应当向刘颁发博士研究生毕业证书，而向刘燕文颁发结业证书没有法律依据。本院不予支持。据此，作出了撤销了北大1996年1月为刘燕文颁发的博士研究生结业证书，并责令北大在判决生效后两个月内向刘燕文颁发博士研究生毕业证书的判决。从上述论理部分可以看出，一审承办法官专门论述了颁发学位证书属于行政诉讼的受案范围、北大属于适格被告，这两项内容都属于起诉条件的内容，但没有论述原告起诉是否超过了起诉期限的问题，对被告提出的问题没有作出回应，进一步让我产生疑问。
此后，我开始读有关该案的争论文章，这些文章中有关该案实体问题的论述较少，主要都是有关法院应否受理颁发学位证书行为的争论。此问题争议的焦点主要涉及的以下两个问题：
第一，颁发学业证书是否属于行政行为？站在高校立场的文章中，认为高校不属于行政机关，颁发学位证书的行为，是对受教育者知识水平和能力水平的评价，属于高校自治权的范畴，故不属于行政行为。反对者认为，根据1995年《教育法》第21条的规定，国家实行学业证书制度，经国家批准审理或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，为教育者颁发学业证书。是国家承认的具有法律效力的证书。高校颁发学业证书属于法律授权的组织，代表国家行使教育行政管理的行为，应当属于具体行政行为，不属于学校自治权的范畴。
第二，颁发学业证书的行为是否属于行政诉讼的受案范围？站在高校立场的文章认为，1989年《行政诉讼法》第11条规定，人身权、财产权的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围，之外的其他权利的具体行政行为，必须是法律、法规明确规定，人民法院才能受理。现行有关教育的法律、法规中未明确规定教育权的具体行政行为可以向人民法院提起诉讼，颁发学业证书行为属于教育权的行政行为，故不属于行政诉讼的受案范围。行政法学者中不少人认为，有权利，就应当有救济，行政机关对受教育者作出的教育权行政行为，应当受到司法审查。从理论上说，后一种观点更加符合行政诉讼发展的潮流。但是，根据行政诉讼法的规定，法院受理诉教育权的行政行为，确实存在法律依据不足的问题。于是我又查阅相关法律、法规的规定。1992年《妇女权益保护法》第48条中规定：“妇女的合法权益受到侵害时，被侵害人有权要求有关主管部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。”第50条第（6）项规定 ，妇女在入学、升学、毕业分配、授予学位、派出留学等方面，违反男女平等原则，侵害妇女合法权益的。对侵害妇女权益的行为提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正或者给予行政处分；国家工作人员进行打击报复构成犯罪的，依照刑法第146条的规定追究刑事责任。根据上述规定，妇女的合法权益中包括受教育权，因此说，妇女受教育权受到行政机关的具体行政行为侵害时，可以依法向法院提起行政诉讼。1995年《教育法》第42条第（4）项规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”该条分为两项内容：一是对学校给予的处分，学生只有申诉的权利，没有提起诉讼的权利。颁发学业证书行为虽不属于行政处分，但其性质相近，应当归入可以向有关部门提出申诉的范畴。二是该条中对学校侵犯受教育者人身权、财产权等合法权益的，还赋予了依法提起诉讼的权利。上下文联系起来看，这里的“等”应当是等内等，仅指“人身权和财产权”。只有扩大解释才能将其纳入行政诉讼的受案范围。《教育法》的解释权应当属于全国人大及其常委会，在其未作出明确解释前，不宜将这类具体行政行为纳入到行政诉讼的受案范围。这样理解有一定的道理，但会产生一个悖论，行政机关对女同胞作出教育权的具体行政行为可以依法提起行政诉讼；对男同胞作出教育权的具体行政行为就不能提起行政诉讼，将会制造出新类型的男女不平等问题，显然与我国宪法确定的“法律面前人人平等”的原则不符。因此，我主张将教育权的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围之中。
刘燕文诉称，其看到最高法1999年第4期公报刊载的《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证行政诉讼案》后，才鼓足勇气向海淀区法院提起诉讼。我1997年8月至1999年10月在河南省宁陵县扶贫，对田永诉北京科技大学颁发毕业证学位证行政诉讼一案相关情况不清楚。于是，我找到该期公报，仔细阅读了该案例。海淀区法院的判决认为：“在我国目前情况下某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权。这些单位团体与管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议不是民事诉讼而是行政诉讼。尽管《行政诉讼法》第25条所指的被告是行政机关，但是，为了维护管理相对人的合法权益，监督事业单位、社会团体依法行使国家赋予的行政管理职权，将其列为行政诉讼的被告适用行政诉讼法来解决他们与管理相对人之间的行政争议，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定。”“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人，原告田永诉请其颁发毕业证学位证，正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书学位证书的行政权力时引起的争议，可以适用行政诉讼法予以解决。”该判决论证清楚高校颁发学业证书行为属于具体行政行为，但回避了法律、法规依据的问题。因公报刊载的案例必须经相关庭、院领导审批同意后，才能刊载。既然最高法公报案例刊载了，说明院、庭是支持将教育权的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
从原告、被告的诉讼材料中反映出第三个问题，就是原告起诉时是否超过了起诉期限。但诉讼材料中将起诉期限的概念与诉讼时效的概念弄混淆了。将“起诉期限”统统写成了“诉讼时效”。起诉期限与诉讼时效是两个不同的法律概念，他们虽然都是有关期限届满权利消灭的规定，但两者之间有明显的区别：第一，起诉期限是法院受理行政案件的必要条件之一，即超过起诉条件提起诉讼的，法院不得受理；诉讼时效则不是法院受理案件的条件之一，权利人超过诉讼时效仍可以向法院提起诉讼，但法院不保护其胜诉权。第二，起诉期限中虽有扣除期间和延长期限的规定，但不能适用民法通则第139条“在诉讼时效期间的最后6个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，诉讼时效中止。从中止时效的原因消除之日起，诉讼时效期间继续计算”和第140条“诉讼时效因提起诉讼、当事人一方提出要求或者同意履行义务而中断。从中断时起，诉讼时效期间重新计算”的规定。也就是说，起诉期限中不存在诉讼时效中止和中断的问题。根据1989年行政诉讼法及司法解释的规定，行政机关作出的行政行为未告知诉权或起诉期限的，最长期限为1年零3个月。
从双方当事人向法庭提供的材料来看，北大于1996年1月24日决定给予刘燕文颁发博士研究生结业证书，当年春节（1996年春节为2月19日）后不久，刘收到结业证书。此后刘曾向北大多次询问，北大给予的答复是无可奉告。其又向校长反映，得到的答复是“研究一下”，但此后再无下文。原告向国家教委学位办公室反映，学位办说已责成北大给予答复，此后又无下文。原告称1997年向法院起诉，法院未被受理。刘于1999年9月24日又向法院提起诉讼。从第一次起诉前，刘多次找有关部门，不属于法定扣除或延长起诉期限的事由。因北大未告知刘诉权和起诉期限，1996年春节为2月19日，刘称春节后不久收到结业证书。也就是说，大约应当在1996年3月1日以前刘收到结业证书开始计算起诉期限。按照刘收到结业证书之日的次日开始计算起诉期限，刘应当在1997年6月1日前，向法院提起诉讼。
有关刘起诉时是否超过起诉期限，需要进一步弄清楚两个问题：一是刘需要说清楚1997年向法院提起诉讼具体是何月何日。二是因被告不清楚刘何时向法院提起诉讼的，最清楚的人是刘燕文，因此刘需要承担1997年何月何日向法院提起诉讼的举证责任。只有刘提供的证据能够证明其在1997年6月1日前曾起诉过，才符合起诉的条件。一审法院对原告起诉是否符合起诉期限的问题没有审查，意味着一审判决对这一关键性问题的事实没有查清。
如果一审判决认定事实不存在问题，对于此案的实体应如何判决的问题，我基本赞同一审法院的观点。
看完此案的材料后，对此案我提出了以下意见：1.北大拒绝颁发刘燕文博士学位证书的行为，属于具体行政行为；2.有关颁发学业证书的行为是否属于可诉的行政行为，存在较大的争议，法律依据尚存不足，我倾向对教育法第48条作扩大解释，将其纳入的行政诉讼的受案范围之中；3.刘燕文起诉时是否超过起诉期限的问题尚未查清，建议二审法院审查此问题。若刘起诉时超过起诉期限，为稳妥起见，仅以刘超过起诉期限的理由，驳回刘的起诉。
罗豪才副院长是中国著名的行政法专家，在组里讨论时，我特意问甘雯，罗院长如何看待田永一案？甘雯说，罗院长想通过田永一案，逐步扩大行政诉讼的受案范围，将教育权的行政行为纳入行政诉讼的受案范围中。之后，我谈了上述三点意见。甘雯和段小京同意我的观点。讨论后，我将审查意见报到庭里。
过了几天，罗院长给我打电话，让我到他办公室里谈谈对刘燕文一案的处理意见。他问我：“为什么给二审法院的意见中，只谈起诉期限的问题，不谈其他问题？”我说：“有关颁发学业证书行为是否属于行政诉讼的受案范围问题争议很大，尤其是高校反对声量很大，法院受理此类行政行为的法律依据也不是很充分，为了稳妥起见，我们只谈起诉期限问题，不会引起高校的反对，实际上暗含着，法院可以受理此类案件。”罗院长说：“我再考虑考虑。”
北大不服一审行政判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉，该院以事实不清为由，裁定撤销一审行政判决，发回重审。海淀区法院重新审理后，于2000年12月19日作出行政裁定，以原告刘燕文提起行政诉讼时，超过起诉期限为由，驳回刘燕文的起诉。
在海淀区法院驳回刘燕文起诉裁定作出后，我在一次会议上遇见北京高院行政庭庭长李新生，他对我说，罗院长给他打电话，建议法院查查刘燕文起诉时，是否超过起诉期限。海淀区法院查后发现确实超过起诉期限，才作出驳回起诉的裁定。
在刘燕文案件处理完毕后，最高法对法院受理教权育权的具体行政行的问题，采取默许受理的态度。各地法院相继受理了不少有关高校颁发学历证书的案件。受教育者因颁发学历证书行为，向教育部门申诉的案件大量增加，受教育者的教育权利可以得到了救济，对完善教育方面的法律制度起到了促进作用。
2004年4月的一天上午8点半左右，我在阅卷时，接到江必新副院长的电话，他说：“一会儿教育部的同志要来谈有关教育行政案件的司法审查问题，你带一名书记员到我办公室里一起听听。”9点左右，教育部副部长章新盛带该部政策法规司司长孙霄兵等一行四人来到江副院长的办公室。江副院长与章副部长寒暄了几句，很快就进入正题。章副部长说，现在法院和教育部门都审理了不少教育行政案件，但各地的处理不尽一致，为了统一法院与教育部门处理这类案件的尺度，他建议最高法起草相关的司法解释，教育部政策法规司予以配合。江副院长表示同意。孙霄兵司长提出，在该司法解释中应当明确以下几个问题：一是法院受理教育权的行政行为的范围，要将高校依授权作出的行政行为与高校自主权作出的行为区分开来；二是司法审查的程序问题；三是法律依据问题。我将教育部所提出的问题做了详细的记录。江副院长表示，我们会认真研究。送走教育部的同志后，江副院长让我负责的综合组承担起草有关教育案件的司法解释。
我回到办公室后，将起草教育行政案件的司法解释工作交给了段小京。段小京根据以往起草司法解释的惯例，先向各高级法院发了请各高级法院将审理此类案件中存在的问题和相关案例上报我院的通知。大约在6月中旬左右，陆续收到各高院报来的材料。从上报的材料审理教育行政案件涉及的主要争议有六个问题：1.学校对受教育者进行学籍管理、奖励、处分的行为是否可诉；2.民办学校的学生因教育管理行为发生的纠纷是否可诉；3.宣布考试无效的行为是否可诉；4.教师和其他教育工作者不服资格认定和撤销、职称评定的教育行政行为是否可诉；5.是否需要设立教育申诉前置程序；6.法院审理教育行政行为的审查范围。
段小京根据上述六个问题起草了《关于审理教育行政案件的若干问题规定》第一稿，该稿在组里进行讨论后确定以下八条：
第一条 学生或者其他受教育者不服教育行政机关、经国家批准设立或者认可的学校、科学研究机构及其他教育机构（以下简称教育行政管理者）行使下列教育公共管理职权行为（以下简称教育行政行为）的，可以依法向人民法院提起行政诉讼：（一）招收学生或者其他受教育者的；（二）责令退回招收人员的；（三）取消学籍等处分的；（四）不予颁发、补办学历证书或者其他学业证书的；（五）取消申请学位资格，不授予、撤销学位的；（六）宣布考试、颁发学位证书、学历证书或者其他学业证书无效的；（七）责令收回、没收学位证书、学历证书或者其他学业证书的；（八）其他依法可以提起行政诉讼的。
第二条 教师和其他教育工作者不服下列教育行政行为的，可以依法向人民法院提起行政诉讼：（一）资格认定和撤销、职称评定的；（二）收缴资格证书的；（三）取消资格考试的；（四）其他依法可以提起行政诉讼的。（另一种意见：将“职称评定”删除。）
第三条 学生或者其他受教育者、教师或者其他教育工作者对教育行政管理者不作为行为，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
第四条 学生或者其他受教育者、教师或者其他教育工作者对下列行为不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）缴纳学费等民事争议；（二）因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议；（三）内部行政管理行为。
第五条 学生或者其他受教育者、教师或者其他教育工作者对教育行政管理者作出的申诉处理决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。（另一种意见：将教育行政机关的申诉处理程序作为当事人向法院提起诉讼的前置程序。）
第六条 人民法院审理教育行政案件，应当以有关的法律、行政法规为依据，参照有关教育方面的规章。
人民法院经审查认为被诉行政行为所依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并且合理、适当的，可以参考。
第七条 人民法院审理以学术评价程序授予毕业证书、学位证书或者涉及职称评定等行政案件时，仅限于对评审委员会组成的法定条件、评审程序的合法性进行审查。（另一种意见：只解决学位评定问题，将“职称评定”删除。）
第八条 对民办学校实施颁发国家的学位证和毕业证的教育行政行为，参照本规定。
根据庭领导的决定，2004年12月在天津召开了《关于审理教育行政案件的若干问题规定》小型论证会。参加这次会议的有天津、北京、上海、广东、四川、山东、湖南、辽宁等八个高院行政庭负责人和教育部政策法规司的同志参加。
此次会议上，有三个问题争议较大：一是教育部的同志不同意将招收学生或者其他受教育者的行为列入行政诉讼的受案范围；二是与会多数同志不同意将对教师或其他教育者的管理行为纳入行政诉讼的受案范围；三是北京、四川等高院的同志主张将教育行政机关的申诉处理程序作为当事人提起诉讼的前置程序。教育部的同志坚决反对。
2005年2月，我们根据讨论情况对该司法解释第一稿正在修改时，在重庆召开的高校法制建设会议上，教育部政策法规司的一位处长，提到最高法正在起草《审理教育行政案件的若干问题规定》，以后有关颁发学业证书、开除学籍等行为，学生不服的，可以向法院提起行政诉讼。会上一些高校的领导对教育权的行政行为需要接受司法审查相当抵触。在当年全国人民代表大会上，部分高校领导对最高法起草《审理教育行政案件的若干问题规定》提出质疑。正因为质疑声太大，院里将该司法解释的起草工作搁置下来。
尽管一些高校领导反对将教育权的行政行为纳入行政诉讼的受案范围，但行政法学界将教育权的行政行为纳入行政诉讼的受案范围的呼声越来越高，为顺应时代的需要，2012年最高法重新启动《教育行政案件的若干问题规定》的起草工作。起草后在征求全国人大常委会法工委的意见时，该委认为《行政诉讼法》正在修改过程中，此问题在修改行政诉讼法中解决。
2014年11月1日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，修改后的《行政诉讼法》第12条中规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的行政行为提起的诉讼。将原规定的，人身权、财产权后加上一个“等”字，此处的“等”属于等外等，也就是说，将有关教育权、劳动权、社会保障权等合法权益均纳入行政诉讼的受案范围之内，从法律依据上消除教育权的行政行为是否可诉的争议。
联系客服
