王琪轩 陕西安康铁路法院
审判研究ilawtalk
未取得道路运输证、道路运输经营许可证，受亲友邻里所托，驾驶家用车辆接送邻里孩子周末上下学，即使收取合理费用，但该行为不具有商业性质，不属于经营行为，不应认定为擅自从事道路运输经营行为。
基本案情
原告：王某某。
被告：某市交通运输局。
原告王某某诉称：其对被告某市交通运输局2022年3月4日作出的行政处罚决定书不服，认为被告对本案事实查明不清，执法程序违法。具体理由：
1.原告的行为只是帮助邻居接送孩子上学，并没有从事道路旅客运输服务。2021年10月，因疫情影响，从某市小河镇到安康市汉滨区没有直达客车，原告表妹徐某联合邻居王某等人找原告帮助接送孩子上学。出于亲戚和邻居关系，原告不好拒绝就答应了。自2021年10月31日起，原告周五和周日帮忙接送孩子，每名孩子出50至80元费用。后因邻居苏某儿子、曹某某儿子也在安康市汉滨区上学，二人也请原告帮忙接送孩子，原告也偶尔帮忙接送。除此之外，原告没有接送任何社会人员。因此原告行为只是帮助邻居接送孩子，并不是从事道路旅客运输，不属于非法营运。
2.原告的行为与非法从事道路旅客运输有本质区别，并非营利行为。原告接送的是特定人员，没有从事接送社会上不特定人员的情形，相比较而言不具有社会危害性。原告驾车从小河镇到安康市汉滨区来回一趟燃油费和过路费200元，每名孩子出50至80元费用，其费用也就够燃油费和过路费，即便剩余也没有多少,足见其行为并非营利。
3.被告作出的行政处罚依据错误、处罚过重、调查取证程序违法。原告的行为如果违法，那也是违反了校车管理的相关规定，并不能依据《道路运输条例》对其进行处罚，因此处罚依据错误。同时，被告调查的学生均是未成年人，调查时这些学生的监护人没有在场，其单独对学生的调查笔录不能作为对原告处罚的依据。同时让原告帮助接送学生的是学生家长，并不是学生本人，这些学生并不了解事情的真实情况。
综上，被告于2022年3月4日作出的行政处罚决定书认定事实不清，程序违法，故提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告某交通运输局作出的交综执罚［2021］110号行政处罚决定书；2.本案诉讼费由被告承担。
被告某市交通运输局辩称：
1.本案行政处罚事实清楚，证据确实充分。2021年12月31日，某市交通运输综合执法大队执法人员在某市小河镇高速路口疫情防控卡点检查时，发现原告王某某驾驶的陕AJ6xxx号小型客车内乘坐了六名乘客。执法人员遂对原告及车上乘客进行询问。经询问得知，自2021年10月下旬开始，原告驾驶陕AJ6xxx号小型客车，每周上安康市汉滨区接送在该地上学的学生，每次每人收取40至80元不等的费用，总收费4000元左右。本次车上乘坐的易某某、李某某等六人都是家住某市小河镇在安康市汉滨区上学的学生。经现场查询，王某某无法提供该车的《道路运输证》《道路运输从业资格证》，该车辆行驶证注册信息为非营运，执法人员对执法全程进行视频记录。上述事实有在卷的现场笔录1份、询问笔录7份、案件现场照片1页、原告微信收款二维码及过路费票据1页、音频光盘1张等证据证实。
2.本案适用法律正确，处罚适当。2021年9月3日，某市道路交通安全委员会办公室印发《关于开展面包车非法营运专项整治工作方案的通知》，要求在全市范围内开展为期半年的面包车非法营运及超员载客专项整治行动，深入排查接送学生车辆。答辩人作为主要成员单位，迅速启动了专项整治行动。2021年12月23日因为疫情西安封城后，答辩人于同年12月25日发布了《关于依法严厉打击疫情期间从事非法营运的通告》。本案原告的行为违反了《中华人民共和国道路运输条例》第十条、第六十三条的规定，属于未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营行为。答辩人依法对其处罚法律依据充分，针对其行为性质、情节，对其适用起点罚款额度，体现了过罚相当原则。
3.本案处罚程序合法。本案为执法人员在工作巡查中发现，并及时决定立案调查。执法人员对原告、车内六名乘客分别制作了询问笔录，并制作了现场笔录。证据固定完毕后，执法人员向原告送达了《行政案件权利义务告知书》，2022年1月10日答辩人法规股对本案调查的证据确定的违法事实和法律适用情况进行了法制审核，2022年1月30日向原告送达了交综执违通［2021］110号《违法行为通知书》，告知其有陈述、申辩和听证的权利，但原告收到文书后未提出上述请求。答辩人于2022年2月15日召开了重大案件集体讨论会，作出了对原告罚款叁万元的处理决定，并于同年3月4日向原告送达了交综执罚［2021］110号《行政处罚决定书》。
4.原告的行为不适用校车管理规定。原告诉称其行为如果违法，也是违背了校车管理的相关规定。《中华人民共和国校车安全管理条例》规定了校车运营的条件和程序，并应当按照规定实施审批。原告驾驶的陕AJ6xxx号车辆不属于校车，不应适用《校车安全管理条例》相关规定，答辩人适用法律法规正确。
5.对原告处罚是基于其未取得营运资质，与其接送的人员是否具有特定性无关。原告认为其接送的是特定人员，并非社会上的不特定人员，其行为不属于非法营运。答辩人认为，其对原告进行行政处罚是因为原告在没有取得《道路运输证》《道路运输从业资格证》的情况下，长期有偿从事道路旅客运输，与原告接送的人员是否特定没有任何关系。综上，从事道路营业运输应当符合法律规定的强制条件，原告没有参加道路运输从业资格专业培训、未经考试合格，安全知识不符合道路运输从业要求，其驾驶的车辆无合法营运许可手续，其行为严重扰乱了正常的市场经营行为，且容易造成严重道路交通安全事故，请法院支持答辩人的具体行政行为，打击违法行为，维护正常社会秩序，确保法律正确实施。
安康铁路运输法院经审理后认为：为维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，国家对道路运输经营实行行政许可制，要求从事道路运输经营需取得合法有效的营运手续。对“未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营”的行为，由道路运输管理部门予以查处。道路运输管理部门应当坚持处罚与教育相结合原则，在全面查清事实的基础上，严格按照法律规定的执法程序，依法公平公正履行职责。
根据原、被告双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：一、被告某市交通运输局作出的旬交综执罚［2021］110号《行政处罚决定书》认定事实是否清楚，适用法律是否正确？二、被告某市交通运输局作出的行政处罚决定程序是否合法？
关于争议焦点一。从法律角度看，本案中对道路运输经营行为的认定，既涉及事实认定问题，也有法律适用问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。”《中华人民共和国道路运输条例》第六十三条规定，“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，县级以上地方人民政府交通运输主管部门可以责令停止经营，没收违法所得并给予罚款处罚。”上述规定中的未取得道路运输经营许可，较为明确，但对于如何界定从事道路运输经营，该条例没有明确规定。参照交通运输部制定的《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条关于“道路客运经营是指使用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动”的规定内容，道路运输经营具有服务性、商业性特征，在实践中一般表现为以道路运输为业或者以赚取利润为目的，通过为不特定对象提供运输服务获取相应对价的市场经营行为。因此，对于从事道路运输经营行为的认定，应综合运送目的、运送周期、费用标准、人员关系等因素予以判定。
根据本案审理查明的事实：1.原告运送行为发生于陕西疫情防控形势严峻，某市小河镇与安康市汉滨区之间公共交通往返不便的特殊时期，原告在亲友邻里无法亲自接送孩子上下学时，受其所托，驾驶自家车辆往返接送学生，具有特殊原因；2.原告王某某在本案所涉运送行为前并无因擅自从事道路运输被查处的记录，其接送行为仅限于周末，时间虽跨度两个多月，但运送行为具有短暂性，并非以道路旅客运输为业或长期从事旅客运输；3.原告收取费用是亲友邻里考虑原告成本支出实际和碍于情面，主动提出支付作为补偿，每次乘车费用标准因人而异，并不统一。在扣除燃油、高速通行费、车辆折旧费、孩子零食文具等支出外，几乎没有利润空间，可见原告并没有将追求物质利益作为运送行为的主要目的；4.原告运送的对象特定，仅限于亲友邻里的未成年子女，没有向社会其他不特定对象提供运送服务，没有扰乱运输经营秩序。本案中，被告某市交通运输局虽然对王某某涉嫌擅自从事道路旅客运输经营案的事实进行了相应调查，提供了相应证据，但并没有按照上述判定因素全面查清事实，由此作出的行政处罚决定主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。
从社会公众常情常理看，原告驾车接送未成年学生上下学的行为是亲友邻里之间的互帮互助行为，其行为的正当性、合理性符合社会一般认知范围。被告将原告在疫情防控交通不便的特殊时期帮助亲友邻里接送孩子，亲友邻里平摊通行费、燃油费等相关费用这种个人之间的互助、互惠，不以营利为目的的运送行为定性为“擅自从事道路旅客运输”，进而予以处罚，有违友善的社会主义核心价值观，也不符合行政法理论的行政执法谦抑性要求，没有对符合社会主流价值的新情况给予必要的容忍，没有从力求法理情统一的视角去理解法律精神。友善既是中华民族的传统美德、也是公民个人层面的价值准则之一。友善强调公民之间应互相尊重、互相关心、互相帮助、和睦友好，努力形成社会主义的新型人际关系。这种行为本质上属于当事人意思自治范畴，公权力机关应当尊重私法自治原则，给予私权利必要空间，方便人民生活。如果在行政执法中对此类行为不加区分，简单适用相关规定予以处罚，会产生法理情的冲突，也会对公民道德观念和行为方式产生不良导向作用。至于王某某运送未成年学生是否违反校车管理等其他行政管理规定，与本案被诉行政行为没有关联性，故在此不予评判。
关于争议焦点二。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”第六十三条规定，“行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：（一）较大数额罚款…… ”本案中，根据已查明的事实，依据被告某市交通运输局提交的证据无法证实其在作出案涉较大数额罚款行政处罚决定前，向原告王某某依法送达了《行政案件权利义务告知书》和《违法行为通知书》，导致原告无法知晓其在行政处罚程序中应当享有的陈述、申辩、要求听证等权利，由此作出的行政处罚决定违反法定程序，依法应予撤销。鉴于案涉罚款行政行为还涉及主要证据不足和适用法律错误等问题，亦应予以撤销，故不再以程序违法为由要求被告重新作出行政行为。此外，本案进入诉讼程序后，被告发现被诉行政行为存在笔误，于2022年4月8日作出笔误补正决定，但未依法向原告送达，此执法瑕疵应予纠正。
安康铁路运输法院判决：撤销被告某市交通运输局作出的交综执罚［2021］110号《行政处罚决定书》。一审宣判后，双方当事人均未提起上诉，该判决已发生法律效力。
随着家用汽车的普及，“有偿搭乘”“网约乘车”已经成为人们出行的重要方式，也给道路运输管理部门行政执法带来新的挑战。《中华人民共和国道路运输条例》第63条规定“违反本条例的规定，未取得道路运输经营许可，擅自从事道路运输经营的，县级以上地方人民政府交通运输主管部门可以责令停止经营，没收违法所得并给予罚款处罚。”交通运输主管部门的行政执法范围应限于经营性的道路运输，对非经营性的道路运输，不属于交通运输主管部门的行政管理执法范围。判断道路运输是否具有经营性，应当从该运输行为是否具有营利性、公共性及持续性等方面进行综合分析。有偿为特定关系人提供特定目的的旅客运输服务，该行为不具有营利性、公共性及持续性，不应认定为擅自从事道路旅客运输经营。
交通运输部《道路旅客运输及客运站管理规定》第3条规定“道路客运经营是指使用客车运送旅客、为社会公众提供服务、具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。”这是现行法规规章和规范性文件中对道路旅客经营较为清晰、具体的释义。可以从以下三方面辨别和把握道路旅客经营的行为特征。
首先，道路旅客经营是以客车作为交通工具的道路运输活动。道路旅客经营是指使用客车运送旅客。机动车按照规格、结构、使用性质等不同分类方法，客车的定义及范围应当是明确的。使用三轮车、二轮摩托车、货车等交通工具运送旅客，不能认定为道路旅客经营，应通过其他法律法规调整。
其次，道路旅客经营是为社会公众提供乘车服务。从道路客运经营的行为模式看，其服务对象是不确定的，社会公众都是其潜在服务对象，其应当向社会公众提供无差别、无附加条件、无歧视的普遍服务，具有公共性。公共性与私性相对，不特定是相对于特定而言。当然，也不排除道路旅客运输经营者在满足自身条件的前提下，为特定对象提供特定服务。
最后，道路旅客经营是商业性质活动。商业性是道路旅客经营的最本质特征。经营活动的商业性则体现在以营利为目的，通过有偿交易获得报酬、赚取差价。但如果仅是为了分摊出行成本的共享出行方式，虽然存在有偿交易，但不具有营利目的，属于民事互助行为。
具体案件中，对擅自从事道路旅客运输经营的认定，需要从行为人主观上是否具有营利目的、是否为社会公众提供服务、是否持续实施此类行为等进行综合分析认定。结合本案具体案情，分析如下。
第一，主观上是否以营利为目的。行为人的主观目的必须结合其客观行为进行判断。营利的目的必然以有偿交易方式实现，但收取费用的客观行为只能认定该行为是有偿行为，并不能因此认定行为人主观上就具有营利目的。本案中，王某某每周五和周日往返接送亲友邻里的孩子上学和回家，亲友邻里每次每人主动支付王某某50至80元不等费用，用于孩子的车费、文具、零食等支出。王某某自认总共收取4000元左右，根据其实际支出的高速公路车辆通行费和燃油费，综合考虑车辆折旧费以及其为孩子购买文具零食等支出，王某某接送学生的成本与其收取的总费用基本相当。按照一般常理，王某某受亲友邻居所托用自己家用汽车接送孩子上下学，学生家长分摊王某某的高速公路车辆通行费及燃油费是合情合理的。因此，某市交通运输局仅以王某某收取学生家长支付的费用，据此认定王某某主观上具有营利目的，依据明显不足。
第二，服务对象是否为社会公众。商业服务对象的特定性及不特定性是相对而言的，服务对象是否为社会公众，需要结合其行业特点判断其可能服务的人员范围、数量规模等。对道路旅客运输行业而言，一般以特定区域为界，服务对象面向该区域的普遍成员，所有人接受服务的机会是均等的。本案中，王某某接送对象为亲友邻里的孩子，被查当日车内载有六名乘客，均是提前联系王某某接送的学生，某市交通运输局并未查证王某某存在其他违规从事旅客运输的行为。因此，与（擅自）从事道路旅客运输经营相比，王某某服务对象仅限于亲友邻居的孩子，王某某具有特定社会关系，数量很小、范围固定，不属于向社会公众提供服务，也不会扰乱运输经营秩序。
第三，行为时间是否持续。周期性、持续性开展经营，是商业活动的必然要求。不同行业的经营时间表现不同，有的是提供一次服务的用时较长，有的是在一时间段内持续性、经常性提供服务。道路旅客运输行业的经营时间主要表现为在一定时间范围内持续、经常提供服务。本案中，王某某仅在每周五和周日往返学校与家中，一个月最多能提供8趟48人次的运输服务，提供服务的频次显然不符合道路旅客运输经营行业的特点。
综上分析，王某某在未取得取得道路运输证、道路运输经营许可证情况下，受亲友邻居所托，用自己的家用汽车接送孩子上下学，虽然收取了费用，但是其主观上不具有营利目的、接送对象比较特定、提供服务的频次较低，不具有道路旅客运输经营的商业性质，不应当认定擅自从事道路运输经营。
为保障旅客人身安全、维护道路旅客运输经营秩序，对道路旅客运输的实施许可经营和加强管理执法是十分必要的。但是，随着社会经济发展和出行方式多样化，特别是在“有偿搭乘”“网约乘车”等方式日益普及情形下，交通运输主管部门对道路旅客运输经营行为的执法理念也应当与时俱进，做到既不失权，又不越权。首先，行政执法权的边界应当是明显的、具体的，如果存在模糊认识或分歧意见时，就应当谨慎思考，慎重作出决定。其次，当行政执法权与私权利可能产生冲突时，在不损害国家利益、社会公共利益前提下，行政执法权应当让步，避免过度干预私权利，侵害公民合法权益。再次，道路运输管理执法的目的是维护正常的道路运营秩序，满足人民群众提供便捷、高效、安全的出行需求，就应当支持和鼓励人们自行选择更为节能、便捷、安全的出行方式。最后，行政执法效果应充分考虑一般社会公众的接受度和认可度，避免损害行政执法部门的权威和公信力。【案边手记310】
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