国有企业破产清算程序中的特殊规定

近年来，国有企业破产清算案件数量逐渐增加，越来越多的国有企业进入破产清算程序之中，与非国有企业相比，国有企业由于其出资人身份的特殊，在破产程序中除了遵守《企业破产法》及其司法解释外，还需要受到其他法律法规的约束。此外，谈到国有企业破产绕不开的就是“政策性破产”，因此笔者从国有企业的识别、政策性破产、国企破产清算程序的启动、破产清算程序中国有资产的处置、职工安置五个方面对国企破产程序中的特殊规定进行梳理和分析。

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国有企业的识别

《企业国有资产交易监督管理办法》第四条　

本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：

（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；

（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；

（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；

（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四条，国有企业包括：

1、国有独资、全资企业：即“政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”；

2、国有控股企业：“控股”又进一步分为两种类型，一是国有独资企业或国有全资企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，并且其中之一为最大股东的企业；二是国有独资企业、国有全资企业或本条第一类国有控股企业持有股权比例超过50%的各级子企业；

3、国有实际控制企业：即“政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业”，出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业”。

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政策性破产

自1994年开始实施的政策性破产，又称计划内破产，是指国务院有关部门确定的纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业的破产。

由于在破产程序中适用的是《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》、《国家经贸委、中国人民银行关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》等一系列政策性文件，因此被称作政策性破产。

根据上述政策性文件，政策性破产的适用必须符合下列条件：

1、必须是全民所有制性质的企业。

集体企业及其他任何性质的企业都不能纳入政策性破产的范围。

2、必须是工业性质的全民所有制企业。

由于国家政策性破产的目的主要是为了我国国有工业企业的产业结构调整，非工业企业纳入政策性破产须经国家有关部门的特殊批准，且一般情况下不予批准。

3、必须纳入“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”并获国务院批准。

与一般的破产程序相比，政策性破产更侧重于职工权益的保障。根据国务院有关政策性破产的规定，国有企业进入政策性破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。安置破产企业职工的费用（包括一次性安置费），首先从破产企业的土地使用权转让所得中拨付。土地使用权作为抵押物的，其转让所得也首先用于安置职工。不足支付的部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。仍不足时，按照企业隶属关系由同级人民政府负担。破产企业未参加离退休职工养老保险、医疗保险社会统筹，或者养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付的，其离退休职工的离退休费和医疗费也从破产财产中支付。

尽管在新《破产法》修订时仍然保留了“在国务院规定的期限和范围内，国有企业实施破产的，按照国务院有关规定办理。”的规定，但是政策性破产作为一个特殊时期解决特定问题的产物已逐渐退出历史舞台，本文下述内容也仅针对国有企业一般破产程序，而非政策性破产。

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国企破产清算程序的启动

《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》

第四条第（二）项　国有企业领导人员应当切实维护国家和出资人利益。

不得有滥用职权、损害国有资产权益的下列行为：

违反规定办理企业改制、兼并、重组、破产、资产评估、产权交易等事项；《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》第三条中央企业各级领导人员决定或办理关系出资人权益的重大事项，应当遵守法律法规、规章、国家有关政策、国有资产监管的有关规定及本企业章程规定，按照《若干规定》要求，严格执行“三重一大”决策制度。

不得有滥用职权、损害国有资产权益的下列行为：

（一）违规办理企业改制、兼并、重组、破产、清产核资、资产评估、产权交易等事项；

（二）违规进行投资；

（三）违规使用银行信贷资金；

（四）违规融资、担保、拆借资金、委托理财、金融衍生品交易、为他人代开信用证、购销商品和服务、招标投标等；

（五）未经批准或者经批准后未办理保全国有资产的法律手续，以个人或者其他名义用企业资产在国(境)外注册公司、购买金融产品、购置不动产或者进行其他经营活动。

《企业国有资产法》第三十一条 国有独资企业、国有独资公司合并、分立，增加或者减少注册资本，发行债券，分配利润，以及解散、申请破产，由履行出资人职责的机构决定。

《企业国有资产法》第三十四条 重要的国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司的合并、分立、解散、申请破产以及法律、行政法规和本级人民政府规定应当由履行出资人职责的机构报经本级人民政府批准的重大事项，履行出资人职责的机构在作出决定或者向其委派参加国有资本控股公司股东会会议、股东大会会议的股东代表作出指示前，应当报请本级人民政府批准。

《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十一条 国有资产监督管理机构依照法定程序决定其所出资企业中的国有独资企业、国有独资公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券等重大事项。其中，重要的国有独资企业、国有独资公司分立、合并、破产、解散的，应当由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

《企业国有资产监督管理暂行条例》第二十二条 国有控股的公司、国有参股的公司的股东会、董事会决定公司的分立、合并、破产、解散、增减资本、发行公司债券、任免企业负责人等重大事项时，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示发表意见、行使表决权。

《企业国有资产法》第三十七条 国家出资企业的合并、分立、改制、解散、申请破产等重大事项，应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

根据我国《破产法》第7条，我国在破产清算程序启动上采申请主义，法院只能依当事人的申请启动破产程序。申请主体包括债权人、债务人（即破产国有企业自身）、依法负有清算责任的人，对于商业银行、证券公司、保险公司等国有金融机构的破产也可以由有关金融监管机构提出破产清算申请。

在国有企业自己向法院申请破产时，首先应当按照《公司法》的规定召开股东（大）会进行讨论决议。《公司法》第37条及第99条分别针对有限责任公司和股份有限公司规定了“对公司合并、分立、解散、清算或者变更公司形式作出决议”应当经过股东（大）会决议，《公司法》第43条及第103条规定了申请破产清算作为公司重大决策事项，有限责任公司必须经代表三分之二以上表决权的股东通过，股份有限公司必须经出席会议的股东所持表决权的三分之二以上通过。

其次，《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》及《中央企业贯彻落实〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉实施办法》的相关规定，国有企业申请破产属于“关系出资人权益的重大事项”，企业各级领导人员在决定和办理破产申请时应当遵守法律法规、规章、国家有关政策、国有资产监管的有关规定及本企业章程规定，并且要严格执行“三重一大”决策制度，不得有违规办理企业破产、资产评估、产权交易等滥用职权、损害国有资产权益的行为。

再次，国有企业破产清算的还需要国有资产监督管理机构或本级人民政府批准。根据《企业国有资产法》第31条、第34条、《企业国有资产监督管理暂行条例》第21条、第22条：

1、对于国有独资企业（公司）申请破产的，由履行出资人职责的国有资产监督管理机构决定；

2、对于重要的国有独资企业（公司）、国有资本控股公司申请破产的，由国有资产监督管理机构审核后，报本级人民政府批准。

3、对于一般的国有控股的公司、国有参股的公司申请破产虽然不需要经过批准，但是在股东会作出决议时必须有国有资产监督管理机构派出的股东代表发表意见并行使表决权。

最后，根据《企业国有资产法》第三十七条，国有企业破产应当听取企业工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。

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破产清算程序中国有资产的处置

国务院办公厅关于《加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中指出“我国企业国有资产是全体人民的共同财富，保障国有资产安全、防止国有资产流失，是全面建成小康社会、实现全体人民共同富裕的必然要求。”

现行法律法规并没有针对破产清算程序中的国有资产处置作出专门规定，但是防范国有资产的流失，涉及国家利益和社会公共利益的维护。即使国有企业已处于破产清算程序并非正常经营，但由于破产财产国有资产的属性，对于破产企业国有资产的处置仍然要符合相关法律法规。对此，一些法院发布的规范性文件中同样做了相应规定，例如《江西省高级人民法院关于印发破产案件适用快速审理方式的工作指引的通知》第48条规定，破产财产为国有资产的，处置方式应当符合国有资产管理的相关规定。

破产清算程序中，国有资产的处置应注意几个要点：

1、应当进行资产评估

《企业国有资产法》第四十七条　国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司合并、分立、改制，转让重大财产，以非货币财产对外投资，清算或者有法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形的，应当按照规定对有关资产进行评估。《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条 企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（三）合并、分立、破产、解散；《国有资产评估管理办法》第三条 国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（四）企业清算；

《国有资产评估管理办法施行细则》第六条 企业清算是指依据中华人民共和国企业破产法的规定，宣告企业破产，并进行清算；或依照国家有关规定对改组、合并、撤销法人资格的企业资产进行的清算；或企业按照合同、契约、协议规定终止经济活动的结业清算。根据上述规定，国有企业在申请破产清算时，破产清算应当进行资产评估。

2、重大资产处置应符合《企业国有资产交易监督管理办法》的规定

《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条　企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行。涉及国家出资企业内部或特定行业的资产转让，确需在国有及国有控股、国有实际控制企业之间非公开转让的，由转让方逐级报国家出资企业审核批准。《企业国有资产交易监督管理办法》第五十条　转让方应当根据转让标的情况合理确定转让底价和转让信息公告期：

（一）转让底价高于100万元、低于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于10个工作日；

（二）转让底价高于1000万元的资产转让项目，信息公告期应不少于20个工作日。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》，破产企业国有资产转让应当按照企业内部管理制度履行决策程序（如企业内部章程或其他制度确定董事会或总经理有一定金额的审批权限，则无需股东会决策）后在产权交易机构公开进行，并根据评估结果确定底价和转让信息公告期。

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职工安置

在过去的司法实践中，由于政策性破产的原因，曾颁布了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》、《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》等一系列政策性文件，这些政策性文件中对于进入破产清算的国有企业职工安置给出了超越法律规范的特殊优惠，在用于清偿的破产财产上明确土地使用权必须首先用于解决职工安置问题，甚至已抵押的土地所有权变现也可以用于偿付职工安置费，并将职工住房及其它社会性资产如幼儿园等排除在破产财产之外。

然而随着政策性破产渐渐退出历史舞台以及2006年新《破产法》的颁布，国有企业破产清算不应当再适用上述政策性文件，而应当按照新《破产法》的规定对于企业职工进行安置。

《破产法》为了维护破产清算程序中职工合法利益，设置了一系列措施，具体如下：

1.申请破产材料方面

《破产法》第8条规定债务人在申请破产时，需要制定出职工安置预案并报告工资和社保费用的缴纳情况。《破产法》第11条及第127条规定债权人申请破产时，债务人要在法定期限内提交职工工资支付和社保费用缴纳情况的报告；若债务人拒绝提交或提交虚假的职工工资支付和社保费用缴纳的情况报告，则法院可对债务人的直接责任人员进行罚款。

2.债权申报方面

《破产法》第48条规定职工债权不必申报，直接由管理人审查后列出债权清单并进行公示。如果职工对清单上记载的债权有异议的，可要求管理人予以更正；若管理人不进行更正的，职工可提起债权异议诉讼。此外根据《破产会议纪要》第27条，由第三方代债务人垫付的职工债权以及债务人欠缴的住房公积金，一般也参照职工债权性质进行认定并予以清偿。

3.债权人会议方面

《破产法》第59条规定召开债权人会议时，职工代表必须参会，并享有对有关事项发表意见的权利。《破产法》第67条若债权人会议决定设立债权人委员会的，则其中必须要包含一名职工代表。

4.债权清偿阶段

在破产清算程序中，《破产法》第113条将职工债权清偿顺位劣后于破产费用和共益债权，优先于税款债权和普通债权。虽然《破产法》在职工债权的认定及清偿顺位方面给予了破产企业职工一定保障，但是与政策性破产相比，面对职工安置最核心的两个问题：偿债资金从哪里来、企业职工到哪里去，《破产法》却没有提出解决办法。

对此，应当通过破产程序中府院联动机制解决职工安置问题。在2018年最高法发布的《破产审判会议纪要》中就明确提出在破产程序中要建立“政府与法院协调”的工作机制，此后《关于进一步做好“僵尸企业”及去产能企业债务处置工作的通知》、《加快完善市场主体退出制度改革方案》等一系列法律法规、规范性文件又进一步强调了府院联动的重要性。

从各地公布的破产典型案例来看，各地法院已经逐步积累起一些通过府院联动机制解决职工安置问题的工作经验，例如，在“山东新泰联合化工有限公司破产清算案”中，由于破产企业具有完整的生产设备和经营场所，具备继续生产、招商引资的条件和基础，法院为了解决企业一百七十余名职工再就业的问题，将债务人的有效资产和在岗职工的就业及相关权益整体打包，公开拍卖，最终通过“破产不停产”的方式，解决了职工安置问题。以及，在“浙江南方石化工业有限公司等三家公司破产清算案”中，由政府通过招商引资方式引进破产财产买受人，通过协商要求破产财产买受人以不低于原工作待遇的方式接受破产企业职工，通过“破产不停产、招商引资”的方案，使得债务人的大部分员工获得安置。

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结语

国有企业进入破产清算程序时，由于出资人身份的特殊性，应当注意遵守相关法律法规的特别要求，有效防范国有资产流失，妥善维护好破产企业、债权人、企业职工等多方利益。