摘 要
根据现有的法律法规关于土地、房屋征收的相关规定，土地、房屋征收可分为两大类：一类是“征地”或“土地征收”即征收集体土地，征收最终目的是为了取得集体土地所有权；另一类是“房屋征收”，一般指国有土地上房屋征收，征收最终目的是为了收回国有土地使用权。集体土地上房屋征收，指在征收集体土地过程中，对作为地上附着物的房屋一并进行征收并给予补偿的行为；该类征收行为在法律上并非一个独立的征收程序，而是附属于集体土地征收程序而存在的。因目前尚未出台专门适用于集体土地上房屋征收补偿法律法规，在对该类房屋进行征收补偿时可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号，以下简称“590号文”）的相关规定执行。但仅执行590号文的规定做出的房屋征收决定或房屋征收补偿决定并不具备行政强制效力，需要履行土地征收审批程序，取得征地批复后才具备。该种行政强制效力可适用批复生效后开展的全部征收补偿行为中，包括批复时尚未完成的征地前期阶段工作。集体土地上房屋征收补偿与土地征收补偿，权属确认、面积认定，价值确定，补偿安置方式等方面均有巨大的差异。单独就集体土地上房屋征收补偿制定专门的政策法规不仅有利于征收工作的顺利开展，而且有利于被征收人权利保护。
一、集体土地上房屋征收应当履行征地审批程序
国有土地上房屋征收，征收标的物为“房屋”，房屋所涉国有土地使用权遵循“地随房走”原则，房屋被依法征收的，房屋所涉国有土地使用权同时收回。土地征收，征收标的物为“集体土地”，土地所涉房屋遵循“房随地走”原则，因土地所有权被征收归国有，进行收储。房屋所涉土地使用权失去存在的基础，需要对土地上房屋及其他地上构筑（附着）物、青苗等一并补偿。单纯征收集体土地上房屋，不对房屋所占用的集体土地进行征收补偿，破坏了“房地一体”原则，而且侵犯了行政相对人的财产权益。
根据检索《土地管理法》《土地管理法实施条例》及相关政策法规，关于土地征收，仅规定了土地征收的审批权限、实施程序，并规定了对地上房屋一并补偿但并未对集体土地上房屋的征收补偿单独做出特殊规定。仅在《土地管理法》第四十八条第四款规定：“……对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，……保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。”。因此从行政程序角度，集体土地上房屋征收并非一个独立的征收补偿程序，从征收程序上，他是附属于土地征收补偿程序。也即，集体土地上房屋征收补偿，最终需要履行土地征收的相关审批程序，如果涉及到将农用地转为建设用地，还需要履行农用地转用审批手续。
在“李家来、合肥市人民政府再审审查与审判监督行政诉讼案”中，最高人民法院认为：“决定征收集体土地及地上附着物涉案房屋的是安徽省人民政府皖政地[2016]982号《关于合肥市2016年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》行为（即省人民政府对土地征收的批复）……”（详见最高人民法院[2018]最高法行申1797号行政裁定书）。最高人民法院在（2020）最高法行申13464号行政裁定书认为：“沈长运等9人系梁园区建设街道办事处邢庄村村民，其房屋位于案涉房屋征收范围内。根据本案一、二审阶段适用的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十五条的规定，征收农村集体土地，应当报请省级人民政府或者国务院批准。”
二、集体土地上房屋征收履行国有土地上房屋征收审批程序，属于程序适用错误
集体土地上房屋征收执行国有土地上房屋征收审批程序，属于程序适用错误。虽然两种征收程序都包含了房屋征收，但它们之间存在着巨大差异。首先，两种程序所涉的土地所有权人不同，这点不用再解释。其次，两种程序在审批主体、审批流程等方面亦存在巨大差异。根据《土地管理法》第四十六条的相关规定，土地征收的审批主体为国务院或省、自治区、直辖市人民政府。而根据590号文，国有土地上房屋征收由市、县级人民政府审批。就审批程序方面，征地审批程序的复杂性和审核的标准比国有土地上房屋征收要高的多。最后，在政策法规的完善性方面，针对国有土地上房屋征收，2011年国务院公布了行政法规《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号），专门规范国有土地上房屋征收的程序和实体问题。但是针对集体土地上房屋征收，迄今全国甚至省一级范围内并未出台针对性的规定。
基于上述原因，加之房屋征收重实体轻程序的传统，导致集体土地上房屋征收程序不被重视。部分政府在开展集体土地上房屋征收工作时，为了追求行政工作的效率，无视两种程序的差异性，直接适用国有土地上房屋征收审批程序开展集体土地上房屋征收补偿工作，发布房屋征收决定和房屋征收补偿决定，甚至向申请法院强制执行房屋征收补偿决定。上述做法显然属于程序违法。
最高人民法院在(2020)最高法行再276号行政判决书中认为：“……国有土地上房屋的征收与集体土地（及地上房屋）的征收，虽均为征收，但依照我国法律法规，二者在征收主体、征收对象、征收程序、征收补偿安置内容和方式等方面均存在明显区别。……误将国有土地上房屋征收程序适用于集体土地征收，属适用法律错误。”除此之外，最高人民法院在（2020）最高法行再169号行政判决书中认为：“示范区管委会2018年5月18日作出商示管〔2018〕93号《征收决定》，征收孔阁村、河滩村农村集体土地上房屋及地上附着物，但该集体土地2018年11月9日才经河南省人民政府豫政土〔2018〕1194号《批复》同意征收。示范区管委会征收案涉集体土地上房屋及附着物时，该集体土地尚未经批准征收为国有。因此，示范区管委会商示管〔2018〕93号《征收决定》违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，超越职权，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项规定，应当判决撤销。
三、集体土地上房屋征收可参照适用国有土地上房屋征收的相关规定执行
虽然两种征收程序在土地权利人，审批主体、审批程序等方面均存在巨大差异，但征收补偿对象均包含房屋。这两种程序下的房屋，除占用土地权利人有区别，导致在权属确认及在对房屋进行价值评估时价值类型和技术路线等方面有明显差异外，在评估的其它方面工作及测绘、补偿内容等方面并无明显差异。特别是590号文关于房屋征收补偿的通用条款如：第十条对于补偿内容的规定，第二十条关于评估机构选定的规定，第二十一、二十二条关于补偿安置方式的规定。综上，笔者认为，地方政府在开展集体土地上房屋征收的过程中，在不与土地征收法律法规相矛盾的情况下，可以参照国有土地上房屋征收的相关规定特别是590号文关于房屋征收的相关规定执行。《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发[2011]8号）第二条亦规定：“……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。”当然，笔者认为，该“通知”所述“参照适用”是考虑到保障被征地农民的合法权益所做的原则性、政策性规定。在法律程序方面，两者不能混同；590号文规定的发布征收决定和征收补偿决定审批程序不能替代征地审批程序，亦非集体土地上房屋征收补偿的必经程序；而相较于行政征收程序，为保护被征收人的权益，在征收补偿实体方面的参照适用更为合适。
最高人民法院在（2020）最高法行申10763号行政裁定书认为：牡丹区政府作出被诉征收决定，将征收范围内的集体土地上房屋按照国有土地上房屋予以征收，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，确有不妥。原审亦查明，被征收地块位于城市总体规划确定的城市建设用地范围之内，征收项目为公益设施建设。牡丹区政府对位于城市规划区内的该集体土地房屋的征收补偿标准，参照国有土地上房屋征收补偿标准执行，并没有损害包括申请人在内的被征收人的实际利益。
四、在取得征地批复后，集体土地上房屋征收才具备行政强制力
《民法典》第二百二十九条规定：“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”上述规定，具体到土地征收行为中，导致土地所有权发生变更的法律文书为国务院或省、自治区、直辖市人民政府同意县级以上人民政府提交的征收土地方案（农用地转用方案）的批复。即在法律形式上，土地征收方案批复生效时，批复范围内的集体土地转为国有土地。县级以上地方人民政府在取得批复后，才可发布征收土地公告，组织实施征地行为。
笔者认为，在土地征收取得批复前，征地行为尚不具备行政强制力（行政强制力指通过行政机关的单方行为，不考虑被征收人的意愿或者行动，仅通过行政机关单方行为即发生法律效力。），行政机关无权采取行政强制手段开展征收补偿工作，原因有二。其一，从征地程序上看，土地征收取得批复前，政府开展的征地相关工作均为征地前期阶段工作（具体内容详见往期文章“征收土地需要经历哪些流程之（一）：征地前期工作”），如在该阶段及赋予政府行政强制力，届时如征地方案无法取得批复，接下来政府将面临着已经实施的行为撤回和强制行为带来损失的赔偿问题。再次，一般在征地前期阶段，侧重充分的沟通、调查摸底，主打自主、自愿原则，如在此时赋予行政强制力，可能激化基层矛盾，不利于征地工作的顺利开展。如果因过早采取强制手段导致项目社会稳定风险较高，土地征收亦无法取得顺利批复。
在土地征收取得批复后，实施的土地征收行为即具备行政强制力。《土地管理法》第三十二条的规定即为行土地征收取得批复之后具备政强制力的体现。土地征收批复生效后，如征地前期阶段的工作尚未全部完成，需继续开展相关工作。笔者认为，在此过程中，如被征收人拒不配合测绘、评估等工作，导致根本无法据以确定房屋面积、价值等具体数据，无法作出征地补偿安置决定时，可以根据行政行为强制效力，通过政府及评估、测绘机构单方行为（此处的“单方”指无被征收人参与）确认房屋面积、估值等数据，据以做出征收补偿安置决定。但是政府在根据单方行为确定相关数据时应当严格遵循公平、公正和公开的行政程序，这也是保障其行为具有行政强制性的前提。
五、就集体土地上房屋征收制定专门法律或行政法规的必要性
根据《土地管理法》第四十七条的相关规定，县级以上地方人民政府在开展征地前期工作阶段，需要将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等内容进行公告并征求相关利害关系人的意见。特殊情况下需要就补偿安置方案召开听证并根据听证内容修改方案。在实践操作中，因房屋征收补偿需要根据实际情况确定，难以制定统一的补偿标准且房屋征收涉及到村民重大切身利益，村民往往会对补偿方案提出较大的意见。为了防止房屋征收补偿方案征求意见环节影响征地工作效率，部分地方政府在征地前期阶段公布土地征收补偿方案时只公示土地征收补偿相关内容，有的在补偿方案中用“结合本地实际情况确定”一笔带过。如果房屋较多，或征地行为主要为建成区的，直接将房屋征收补偿作为单独的项目实施，将房屋征收补偿标准相关内容单独公示，程序上又直接沿用590号文的规定。如此方式，固然从程序方面提高了征收工作的效力，但这样很难保证房屋征收补偿实体工作的公平、公正、公开性。没有了程序保证，不仅不能消除征地过程中村民对土地征收行为的抵抗情绪反而会激化矛盾。而实际上，房屋征收补偿与土地征收补偿在补偿对象，权属确认、面积认定，价值确定，补偿安置方式等方面均有巨大的差异。单独就集体土地上房屋征收补偿制定专门的法律或行政法规即有必要性也有重要性。近几年来，理论界和实务界关于制定集体土地上房屋征收补偿专门规定的呼声越来越高，让我们拭目以待。
注：（1）由农村集体经济组织实施的集体土地使用权收回中对房屋的补偿虽然与房屋征收补偿虽都包含了对房屋进行补偿的行为和土地使用权人的变更，具有一定的相似性，但两种补偿行为需要遵循的审批程序、补偿标准和造成的法律后果具有本质上的差别。本文所述“征收”，均指一方当事人为国家（具体由各级人民政府实施）实施的行政行为。
（2）本文所述集体土地不包含未完善征收手续的形式上已经转为国有的土地。深圳经济特区原属于农村集体所有的土地因经历了“统征”或统转，形式上已收归国有，该类土地上房屋征收补偿，直接适用“590号文”及《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（2022修正）》的规定，不属于本文讨论范围。
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