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社会资本方正式确立合作关系并组建联合体之后，首先面临的一大难题就是确定联合体的牵头方。如果把联合体比作是行驶在PPP汪洋中的一艘巨轮，那么牵头方就是这艘巨轮的掌舵者。一位合格的牵头人能够带领船员在海上驰骋，最终顺利达到目的地；而一位缺乏经验的牵头人可能会偏离航向，离目的地越走越远，甚至可能触及暗礁而中途放弃并带来难以估量的损失。可见，正确选择联合体牵头方对于社会资本联合体至关重要。
一、联合体牵头方的职责
关于联合体牵头方的法定责任，我国法律法规的相关规定较少，仅《工程建设项目施工招标投标办法》（七部委30号令）第四十四条规定：“联合体各方必须指定牵头人，授权其代表所有联合体成员负责投标和合同实施阶段的主办、协调工作，并应当向招标人提交由所有联合体成员法定代表人签署的授权书。”以及第四十五条规定：“联合体投标的，应当以联合体各方或者联合体中牵头人的名义提交投标保证金。以联合体中牵头人名义提交的投标保证金，对联合体各成员具有约束力。”
从上述条文可知，在一般工程建设项目施工招标投标过程中，牵头方主要承担的职责包括：（1）负责投标和合同实施阶段的主办和协调工作；（2）向招标人提交授权书；以及（3）以牵头人名义提交投标保证金。但是，较一般工程建设项目的招标或政府采购项目而言，PPP项目的招选阶段增加了采购结果的确认谈判环节，因此实践中牵头方还承担了代表联合体与采购人进行确认谈判的责任。另外需要注意的是，由于《招标投标法》第三十一条规定：“联合体中标的，联合体各方应当共同与招标人签订合同。”因此，在联合体中标后，牵头方无权代表联合体成员签署项目相关合同。
二、如何选择联合体牵头方
基于上述联合体牵头方在项目采购阶段的相关职责，笔者认为，可以从以下几个因素考虑联合体牵头方的选择：
1
资金能力
多数PPP项目的投资体量较大，社会资本在项目中往往需要承担项目资本金的出资、PPP项目公司注册资本的缴纳、项目债务性资金的筹集、履约保证金的提交等责任，在PPP采购过程中政府方也非常看重社会投资人自身的投融资实力，因此，实践中以承担主要投融资责任的财务投资人作为社会资本联合体牵头人的情况较为常见。另外，由于财务投资人具备相关的财务分析能力，能够对项目回报机制提出合理化建议，以保障社会资本方合理利益的获得。
2
谈判能力
由于采购结果的确认谈判环节是PPP项目中不可缺少的环节，特别是采用竞争性磋商或竞争性谈判作为采购方式的PPP项目，往往会涉及多轮项目谈判。在谈判过程中，政府方与社会资本方会对PPP项目合同以及其他相关协议中的可变细节进行深入的沟通和意见交换，从项目风险分配机制合理化的角度对各自权利和义务作进一步的明确，因此从保障社会资本利益最大化的角度考虑，熟悉合同谈判技巧，熟练掌握谈判策略的社会资本宜作为联合体牵头方。当然，在谈判过程中，也同样建议联合体成员派人参与支持谈判，以增强社会资本方谈判团的专业知识能力并维护成员方在联合体中的利益。
3
项目能力
近年来，中央和地方层面对PPP项目的推广力度不断加大，但是项目落地难及民企参与少始终是市场关注的焦点。PPP项目对于多数企业仍然是一种新兴的项目投资方式，缺少相关的项目经验。因此，实践中，中小型施工企业或金融机构倾向于选择与实力更强、项目经验更丰富的大型央企、国企和民营企业合作，共同开发区域市场。由这些具备项目经验的社会资本作为牵头方，能够准确识别项目各阶段的相关风险并迅速对项目风险制定出进一步的防范和规避方案。另外，由于各地的项目招标或采购流程具有地方性特征，也可以适当选择熟悉地方政府采购以及项目前期审批流程、具有区域资源优势的地方性企业作为牵头方。
4
资源整合能力
PPP模式被广泛应用于能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，其在实践中的具体操作模式也随项目的具体情况而存在差别。但总体而言，完整的PPP项目运作通常会包括投资、融资、设计、建造、运维等环节。只是不同类型的项目，对不同环节需求的侧重点亦有不同。PPP模式的全生命周期管理要求决定了项目的社会投资人特别是联合体投资人中的牵头方除应具备上述能力和经验外，还应具备适应项目全生命周期运作和管理需要的资源整合能力。通常联合体牵头方的选择应视特定项目的类型和全生命周期管理中的关键环节和主要特征而定。如对于资金需求量大，而施工和运维难度较小的项目，宜以财务投资人为牵头方；对于施工难度高而融资落实难度较低的项目，可由具有投资经验的建筑施工总承包企业为牵头方；对于以运营为主要内容的存量项目，则可选择具有同类项目管理经验的运营商作为牵头方。
三、结论
PPP项目的社会投资人联合体牵头方的选择在实践中并没有特定的要求或固定的模式，一般应基于特定项目的实际情况加以考虑，在投标联合体中选择最有利于组织协调整个联合体各方、最有利于代表联合体与政府开展合作磋商及谈判、最有利于项目推进的一方作为牵头方。其他联合体成员方在PPP项目招选及中标后的项目实施过程中，也应对牵头方的工作予以支持和监督，以实现项目效益和联合体整体利益最大化。
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