孙洁：如何看待PPP走入规范时代的发展趋势

中国财政科学研究院研究员 孙洁

以下是演讲实录：

PPP推广以来已有四年多的时间，近期出台的关于PPP的各种文件是起到规范化的作用。今天从四个方面来与大家分享。

一个故事：囚徒的困境

两个共谋犯罪的人被关入监狱，不能互相沟通情况。如果两人都坦白，要被判八年；如果两个人都沉默，则由于证据不确定，每个人都坐牢一年；若一人坦白，而另一人沉默，则坦白者因为立功而立即获释，沉默者因不合作而入狱十年。最好的结果两个人都表示沉默，加上一起判两年，能不能做到这点？

我们做一下假设，如果这两个人是亲兄弟，都是大孝子，恰巧他们的母亲生病在床上，不能够自理，兄弟二人应该怎么办？作为人之常情，弟弟一定希望哥哥早日回去，回到家里照顾好妈妈，弟弟就会自己选择沉默，如果他决定选择沉默，哥哥选择沉默，那就是一年。但是作为哥哥一定是会考虑到弟弟年幼无知，还年轻，他可以早点出去照顾妈妈，就会选择沉默，让弟弟早日出去照顾妈妈，两人都希望对方出去照顾妈妈的时候，两个人都会选择沉默，就会得到最好的结果。

实际上这个结果告诉我们，公私合作，要想达到最好的结果，一定要感受到对方的感受，让对方实现他最终的结果目标，而不是仅仅考虑自身的价值和利益。说起来容易做起来非常困难，我刚才说的又是亲兄弟，又是大孝子等一系列外在条件，如果这些外在条件不存在，实际上不可能达到很好的结果。如何达到更好的结果就需要一系列外在条件的约束，这个条件就是我们说的合同的约束，要考虑双方利益的一致性，让对方能够达到他的目标。

两方面的转变

未来在规范的道路至少要有两个方面的转变：

第一，作为政府，过去都是基于用私营部门的资金，给予固定的回报，通过股权回购等一系列的方式，是政府站在融资的角度，使用对方资金的理念下，选择PPP模式。PPP实际不是一个融资方式，是一种管理方式，作为管理还要注重效率和质量，作为管理一定是在资源优势一定的情况下，让目标实现最大化，当目标确定了，如何让资源最小化。现在很多地方政府把各种项目拿出来做PPP，能做的和不能做的都拿出来做PPP，这是不合适的。政府应拿出最急需的项目做PPP。对于每个项目，政府所能够提供的资源在哪里，这都需要明确的，或者说在项目当中，政府所要达到的项目目标和结果是清晰的，社会资本方介入的时候，要有个清晰的目标。如果目标确定，尽可能资源最小，如果资源确定，尽可能让目标最大。这是从政府的角度，而不再看这个项目到底需要钱，政府给你多少回报，一定是从这个角度转变过来。

第二个转变，是企业的转变，也就是社会资本方的转变，这主要是两类，一类是有资金能力的企业，另一类是拥有项目建设方面优势的企业，特别是大型的央企、国企，有超强的项目建设能力，拿了很多大的项目。PPP作为一种管理模式，更重要的是项目建完之后的运营及产生的效果，如果项目建完之后不能发挥正常的作用，有什么意义呢？所以企业通常融资建设一定会转到PPP项目的未来运营当中，涉及到城市化建设中的一些基础设施的项目建设，我想在座的很多企业家会转变成为未来城市的综合运营商，而不是简单的单个项目老板或是单个工程的老板，而是变成综合的城市的运营商，才能发挥企业最大的优势。

三个特点

PPP的特点总结为以下三点：多样性，复杂性、长期性。

PPP、BOT在项目融资阶段都是并列的，PPP过去都是一个融资工具，今天所说的PPP是一个总称，包含了诸多的形式，是一个总称。国办发〔2015〕42号文已经指明了清楚的道路，PPP的四种形式BOT、TOT、ROT、BOO已经满足了当前的基本需求。BOT针对新建基础设施项目，TOT针对已有的项目，通过出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金来建设新项目的一种融资方式，ROT针对已有基础设施需要引入社会资本方投资扩建或是重建，BOO不太常用。PPP虽然有多样性，但是要明确当前使用何种形式。

PPP的复杂性，当前PPP项目额有一万亿，实际不知道是否能做到其合同额的1%，这是基于对复杂性的认识程度不够。

PPP的长期性，最初财政部已经注意到这个问题，规定PPP项目的合同时间最低不得低于十年，这是最低的要求。因为PPP项目更多的是要求很多机制的设置，如果缺乏长期性，很难让机制发挥作用。

四个原则

第一个原则是平等。政府和社会资本方一定是平等的地位，只有平等才能形成真正的合作关系。只有真正的伙伴关系，才能解决未来随着时间的推移所必然带来的一系列的问题。如果失去了平等的地位，很多问题不能得到解决，甚至会导致项目的失败。财政部出台的文件中一直强调政府和社会资本方的平等地位。如果政府和社会资本方出现问题的时候，可以提交到仲裁委员会，仲裁委员是可以解决双方地位平等出现经济纠纷，只有地位平等出现问题，才有权仲裁。这充分证明了政府在推广PPP模式时双方地位平等的重要性。

第二是风险分担的原则。一方认为风险大回报高，社会资本方承担比较大的风险，也会有比较大的利益回报。但是在PPP项目中，是让最适宜承担风险的一方承担风险。在PPP项目中，政府未必会让社会资本方承担风险，因为项目涉及公众利益，一旦项目失败，不仅社会资本方有损失，更重要的是也影响到公众利益，所以PPP项目中通常是最适宜承担风险的一方承担风险。但是实际项目中能够按照这种方式执行的不太多，因为任何人都不愿承担风险。

第三是关于PPP项目收益的原则，遵循的是盈利而不暴利。这有别于其他的融资项目。在过去的项目当中，基于融资的概念，很多投资人认为政府把好的项目留下来，不好的项目推出来。其实PPP项目本身没有好坏，只有哪些项目是急需做的，哪些项目是不急需做，哪些项目是可做的，哪些是不可做的，不存在倾向的方面。政府一定不会让社会资本方亏本做项目，因为其中涉及公共利益。但是也会对收益有一定的限制，如果产生过高的收益，也会让公共利益受到损失，这就需要通过合适的机制约束才能实现。

第四是公开的原则。公私合作的度很难把握，怎么能够把握好，就需要公开的原则，涉及到监督问题。就像上市公司一样，每三个月出一个季报，年中出半年报，年底要出年报。只有这样的公开机制才能达到一个有效的公平效果，只有公开才能得到有效的监督。