摘 要：
文/张国华，欧心泉
“十二五”以来，我国的城镇化人口很快突破了50%，截止2015年底为止，全国范围内常住人口城镇化率已经达到56.10%，超过半数的人居住在城市并采用城市化的生活方式，这标识着我国真正从一个以农业文明为主导的经济社会体演变成为一个以城市文明为主导的经济社会体。在快速的城镇化推进过程中，传统的从以土地为主导的城镇化在向着以人为主导的城镇化转变，不少城市的交通基础设施已经逐渐进入到发展的中、后程。在这个过程中，城市和城市交通发展的“转型”逐渐成为突出的主题，这种转型既是城市发展进入到一个新阶段的自我转型，也是城市交通基础设施构建的适应性转变。对于城市轨道交通而言，特别是现代有轨电车这些新的城市轨道交通形式，面临着调整也迎来机遇，更需要打破既有的思维定势，寻求新的发展思路。
按照《国家新型城镇化规划》，在未来一段时间内我国的城镇化将以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，大城市将依靠带动中、小城市发展来解决包括“大城市病”在内的一系列问题，而中小城市的发展机会也在于能否通过快捷高效的交通系统和大城市建立好对接联系关系，形成产业互补、协同分工的发展合作道路。在这个背景下，总结世界级城市群的发展经验，可以看到高效的城市群需要有高效的多层次的轨道交通系统予以支撑，对外依靠高速铁路和空港、海港等对位交通枢纽体系，城市群之间依托城际、市郊铁路为主体的高效轨道体系，在城市内部要以地铁、轻轨、有轨电车等轨道交通系统作为骨架。但是目前，我国城市群交通系统的发展还面临着很多挑战，同世界先进地区的发展情况相比还存在比较大的差距，整体的城际交通网络滞后于城市群的发展需·求，城际铁路、市郊铁路发展严重滞后，城市内部的轨道交通发展模式单一，包括有轨电车在内的多样化城市轨道交通体系还没有建立。
当前随着我国城市的建成区人口密度逐步提高，城市面临的突出挑战就是要不断优化空间结构，在发展模式上实现由简单粗放向集约紧凑的转变，城市交通基础设施的建设要以公共交通为导向，提高开发密度、加强功能混合。新加坡在推动城市的高强度、高密度开发方面就做出成功的表率，新加坡围绕“中心区+卫星城”的空间结构，构建形成“轨道+快速路”的交通基础设施廊道，其中轨道交通走廊和以城市快速路为代表的机动车的走廊在空间上完全分离。通过交通设施走廊引导城市的发展，在1960年到2013年，新加坡的城市建成区人口密度由0.83万人/km2，提高到1.52万人/km2。而对比我国城市可以看到，交通基础设施还更多强调以工程论工程，对于整体交通系统的高效应用考虑不够，一些城市的轨道交通走廊选在快速路主干道下面，有的轨道交通站点设在立交桥里面，机动车走廊与客运走廊混合，交通基础设施的主骨架不合理，轨道交通网络难以支撑建成区高密度人口等，这些都是下一步城市发展过程中需要解决的问题。
图1城市轨道与快速路的通道设置对比
当前我国的城市交通基础设施，特别是轨道交通还是大多依靠政府为主导来推动建设，而在面向未来的发展过程中，城市交通基础设施的建设将更多依赖和突出市场的对于资源配置的主导性作用。以成熟的市场经济国家日本为代表，东京的轨道交通系统经过长达1个世纪的发展，现在有70%以上的线路由私人机构参与投资建设和运营的，特别是在市郊铁路的发展方面，市场得以充分的开放，在东京都范围内形成了41家建设运营机构，通过主体的多元化，充分发挥并利用好市郊铁路这种既是铁路也非铁路，既是城市轨道也非城市轨道的特点。而对于当前亟待发展的现代有轨电车，本身也具有既是轨道也非轨道，并且兼具常规公交的特点，传统的政府主导和计划经济的模式难以取得较好的赢利点，也难以实现自身发展的长期性、可持续性。因此，需要突破当下政府的“手”管的太多、太细的围局，更加充分地开放市场，围绕如何发挥社会资本的优势？PPP的模式怎么推？进行深入探讨。
图2日本东京地区轨道交通运营主体结构构成
图3计划经济与市场经济的差异对比
现代有轨电车在国内已进入快速发展时期，自2000年大连开通首条现代低地板有轨电车起到2014年底，国内共有8座城市开通运营现代有轨电车，线路运营总里程达到141公里，仅2014年当年就有34公里的新线路建成投运，与此同时还有数十座城市正在规划或策划建设有轨电车。但是，在国内城市投资、建设、运营现代有轨电车的过程中，其问题矛盾不断显现出来，现代有轨电车面临着叫好不叫座的严峻现实，一些城市的有轨电车线路投入运营后，收获不少负面评论，社会民众对于现代有轨电车建设的意见很大，因为造价昂贵、乘客过少、服务不便、速度过慢以及安全问题，有轨电车被老百姓评为“花瓶”和“形象工程、政绩工程”，很多人认为有轨电车的观光作用更胜于交通功能。
图4 2014年底建成和准备开通现代有轨电车的城市
表1 2014年现代有轨电车典型城市情况一览
状况 | 城市 | 线路里程 |
开通 | 大连 | 23km |
长春 | 8km | |
天津 | 8km | |
上海 | 9km | |
沈阳 | 60km | |
广州 | 8km | |
南京 | 8km | |
苏州 | 18km | |
在建 | 北京、上海、广州、深圳、珠海…… | |
规划 | 武汉、合肥、重庆…… | |
文明的不同发展阶段对于交通运输工具存在着不同的发展要求：在农业文明时代，由于技术条件限制，交通系统强调满足通达性的目标；进入工业文明时代后，交通系统强调效率与规模，缺乏对于环境的结合考虑；随着知识文明的到来，消费经济逐渐趋于主导，城市的休闲、娱乐等情趣空间变得日益重要，城市的交通系统不单单承担城市交通的功能，同时也承载着城市公共空间的多样化需求，更强调与高品质环境的融合。
现代有轨电车自身具有高效、清洁、美观等特点，在可持续性的发展方面具有较强的优势，因地制宜地选择高架、地面、地下等敷设方式对于发挥有轨电车的辐射带动作用则至为关键。不同的敷设方式对于有轨电车交通功能的发挥以及与社会、环境结合的效果是不一样的：高架方式具有独立路权，但是割裂景观；地下方式造价昂贵，适用于市中心需要优先保障通行权利的情况；地面方式采用混合路权，是实现有轨电车发展价值的关键。只有实现与街坊开发的亲密结合，实现交通运输功能与城市商业、生活功能的融洽协调，在这个基础上培育形成稳定的客流，才能够确保现代有轨电车在经济上的可持续性，避免沦为形象工程，并充分发挥其社会效益。
图5不同文明发展阶段时期对于交通工具需求对比
现代有轨电车是城市公共交通领域的“奢侈品”。尽管现代有轨电车的造价相比地铁和轻轨要低，约为后者的1/2-1/3左右，但是系统的运输能力却为后者的1/3-1/4，单位乘客运输成本相比偏高，其前期投入相比同等运量的快速公交（BRT）又明显偏大，很难说得上是经济的公共交通工具。另外，现代有轨电车的车辆装备成本也居高不下，一组100%低地板的车辆报价甚至要达到2000万-3000万，比单位长度的地铁车辆还贵。
现代有轨电车作为城市交通供给侧结构性改革的工具，需要得到资金层面的大力支持。传统政府包干的模式对现代有轨电车而言已经难以为继，当前国内不少地方政府的财务压力偏大，资金来源紧张，同时过分的利用行政代替市场选择，容易导致资金配置的错位、滋生腐败、弱化激励、缺乏约束。但简单地把现代有轨电车的发展推向市场也不能解决问题，当前国内企业融资成本居高不下，特别是私人企业融资利率水平高企，已经成为引入社会资本参与城市交通基础设施发展的重要障碍，仅仅依靠传统的“投资+建设”模式很难维持下去。
推动包括现代有轨电车在内的轨道交通改革发展，国家已经出台了不少文件：《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发〔2014〕37号）提出支持铁路用地综合开发，明确综合开发是铁路发展未来方向；《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确地方债务“怎么借”、“怎么用”、“怎么还”的问题；《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）提出规范政府预算倒逼社会资金进入铁路用地的综合开发，有效保障综合开发的经济效益；《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）提出引入社会资金投资重点建设领域（交通等），让市场发挥主导作用；2015年4月21日，国务院还通过《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，用制度创新激发民间投资活力。
现代有轨电车的发展面对当前的国家政策环境，相应的制度和运作机制也没有建立起来。包括开发主体如何降低土地开发成本？有轨电车如何分享枢纽站点带来的增值？用地的开发强度（容积率）怎么定？规划怎样提升商业价值？区域活力怎样塑造？社会资本怎样进场？多元化运营如何实现？开发收益怎样分配？多头利益主体怎样合作？等等一系列问题还有待深化解决。围绕当前的现代有轨电车发展，结合国家新型城镇化改革探索，在土地制度、规划制度、投融资机制、商业模式四个方面的制度建设需要在下一步发展过程中得到解决。
图7现代有轨电车发展制度建设关键词
现行的土地制度已经严重阻碍现代有轨电车与城市的一体化发展，国内的上海和深圳在城市轨道交通的一体化开发主体与土地出让方式创新等方面做了一些探索，但是对比国际上做得最好的香港还存在较大的差距。香港的轨道开发商——港铁通过八个步骤取保“轨道+物业”模式得以落实：
1.香港政府邀请港铁公司提交一个有关新轨道交通线路的建设和运营计划书；
2.双方签署协议，政府以总承包的形式批给港铁在车站、车辆段上方及临近范围内物业开发的权利；
3.港铁编制细致的线路建设方案，和政府商谈计算获批多少土地才可以填补建设铁路的资金缺口，制定车站及上盖物业的总体设计规划；
4.港铁获取批地，并向政府支付土地建设铁路前的地价，待建设方案获批，港铁开始招标寻找符合资格的开发商；
5.港铁先期投资为上盖物业做基础工程，中标开发商向港铁支付入场费，并补足土地款，开始对中标的物业部分进行合作开发；
6.港铁建设铁路，同时对开发商进行车站物业开发进行全程监督和把控，以确保整体项目质量；
7.将开发的住宅、写字楼、商业等产品，或出售或最终留为待分配利润；
8.整体开发完毕后，开发商离场，港铁进行后期物业管理。所获得的收益按最初协议进行分配。
总结港铁的经验，“轨道+物业”模式的成功基础是土地政策，通过政府特许的土地供应，来形成土地溢价回收和分配，充分挖掘土地价值，这也是下阶段现代有轨电车通过综合开发和运营获取收益回报的关键。
现代有轨电车的发展需要在规划设计层面就要结合一体化开发制定相应的流程，尽可能多的发挥市场的作用，实现全生命周期的创新。过去国内城市的现代有轨电车规划和传统轨道交通一样完全由政府去做，但对于综合开发真正的开发什么，如何实现与有轨电车车站的结合，企业和市场却是掌握得最清楚的。要让市场发挥好作用，就需要有统筹顶层设计，同时还需要设计投融资保障机制和设计可持续运营制度。在统筹顶层设计中，要优先收储沿线土地（项目前期即对有轨电车沿线土地使用权进行优先购买，通过整理后作为储备用地，确保拥有未来可以升值的土地），要综合协调利益主体（引入政府、市场、原住民、社会组织协调各方利益，保证规划的顺利实施），还要优化整体规划设计（点线结合，形成层次分明、以轨道站点为中心的等级体系，避免沿线站点周边用地开发的无序扩张）；在设计投融资保障机制时，适度引入民间资本，建立政企合作模式，清晰权责界定；在设计可持续运营制度时，活化运营模式，完善组织体系。
图8现代有轨电车规划设计层面的一体化开发
另外，在做设计或开发、运营时，如果没有经济激励的保障，仅仅靠宣传“以人为本”是远远不够的，规划发挥并用好容积率的指标，实现对于综合开发市场主体的激励作用，建立灵活的容积率奖励机制作为落实围绕现代有轨电车周边实现紧凑开发的基础。譬如日本在都市地区不动产开发中就提出集约化引导的容积率奖励概念，轨道站点及周边开发对城市建设带来较大的改善，项目开发商将得到突破法定容积率的额外奖励，由此促进轨道站、枢纽站与土地的深度融合。按照奖励方案，东京地铁市谷站结合综合开发需求进行调整，在调整方案中，两个站换乘距离500米，通过工程技术设施的改进，将地铁站厅移到了开发项目用地内，把它改进到50米，开发商获得将车站公共空间建设在项目开发用地内的容积率奖励，从基本容积率6到7调整到15。
图9规划制度创新下的容积率奖励与调整机制
现代有轨电车需要推动建立土地混合和多元开发创新，打造富有活力的投融资运作机制，发挥交通引导下的TOD土地增值效益。一方面，通过土地的混合使用提供稳定的客源，减少人们不必要的出行，吸引多元的人在有轨电车沿线居住；另一方面，通过土地混合利用与复合功能催生的综合化效应，加速地区品质的塑造；同时通过开发功能与周边区域的相互补充，填补周边区域服务空白，实现地区功能的完整性；还可以通过提升周边商业、居住等物业价值，获取地区土地增值效益；另外，综合开发模式有利于项目实现财务平衡，提高招商建设的可行性。
图10轨道交通的土地混合和多元开发功能协调框架
此外，要进一步加强公私合营PPP创新，进行适用现代有轨电车的PPP模式探索，建立健全的PPP模式和法律法规。具体操作上，可以基于现有的PPP模式进行深化制度改革，探索更加灵活适用的价格机制，突破土地制度限制，促进站点土地综合开发，吸引更多的社会资本参与现代有轨电车的投融资。同时，还需要通过相应的法律法规建立起规范政府信用、特许经营、商业纠纷仲裁等多方面的制度，通过更加优良的市场环境吸引多元的投资方。比如日本就在这块开展过大量的工作，在东京的筑波快线与柏之叶智慧城建设中就通过混合模式吸引多方资本参与基础设施建设，建立起完备的制度确保发展项目投融资目标实现，做到多方的共赢并有效降低各方的风险。
图11 PPP模式对于基础设施发展的应用
创造并选取合适的商业模式，为现代有轨电车可持续发展提供动力，是现代有轨电车运营商、沿线土地开发者以及将来的业主，共同合作促进、深入挖掘服务与价值的结果，核心的关键在于围绕多样化利益主体建立合作机制，促进一体化开发收益的最大化。以传统铁路的站场一体化开发为例，在铁路建设和客货运输方面，往往是地方政府向铁路争取资源，而对于土地开发方面，铁路要求地方政府的更多，难度也较大。在这种环境下，如何借助对方的诉求达到并满足己方诉求的目标，是多方利益主体进行合作，争取一体化开发收益最大化的关键。
图12商业模式的多方关系协调与合作
在商业模式创新中，最为重要的办法和途径就是促进并实现一体化开发，它要求既有的模式及政策制度层面突破桎梏，在政策、体制等方面进行创新。比如2015年8月27日，四川省人民政府办公厅发布关于支持铁路建设土地综合开发的实施意见，就明确将综合开发用地指标单列、鼓励社会资本参与一体化开发、采用多元化开发等等作为政府推动社会资本参与投资、建设、运营铁路与轨道交通的引导方式，为市场企业的作用发挥创造条件。在这个基础上，把商业模式搞得好，还需要构建“政府、企业、公众、智库”四方的合作体系：政府应该吸收各方意见，制定优秀政策；企业要发挥资源配置主导作用，实践创新促进发展；公众要反馈基层问题和公共服务需求，支持参与公共决策；智库要提供智力支持，主导理论创新。只有这样通过制度的创新才能为商业模式的创新提供源源不断的动力和源泉。
现代有轨电车的发展对于当代中国城市发展而言有一定的适应性，同时在当前阶段环境下也具备一定的发展条件。围绕现代有轨电车的发展，进一步发挥好它的作用价值，不仅需要关注传统的技术问题、破除一些工程实施层面的压力，而且更加需要在国家新型城镇化战略的视角下，围绕现代有轨电车的发展在土地、规划、投融资、商业模式等一系列体制、机制的建设方面进行创新，从制度设计的层面为现代有轨电车的持续、健康发展扫清障碍，赢得更大的发展前景和机遇。
参考文献
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来源：中国城市中心
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