独家解读丨“上海2040”草案公示，哪些特点值得关注？

编者按

《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案（简称“上海2040”）向公众揭开了面纱，这是中央城市工作会议后，我国第一个向全社会征求意见、并展望到2040年的超大城市总体规划。中国城市规划网特邀行业专家解读“上海2040”中的亮点，以期对中国城市规划转型起到一定的启示。

2016年8月22日下午，上海市政府召开新闻发布会，就《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案（以下简称“上海2040”）向全社会开展公示。这是中央城市工作会议后，我国第一个向全社会征求意见、并展望到2040年的超大城市总体规划。结合2014年发布的“上海2040”总规的指导意见、2015年发布的“上海2040”总规纲要和这次的公示稿，可以整理出本次上海城市总体规划编制的一些特点，对于中国城市规划转型会有一些方向性的启示意义：

一

建立“目标-指标-策略”的规划逻辑

“全球城市”是“上海2040”始终明确的发展方向。这次的公示稿进一步明晰了上海至2040年的发展总目标，即“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，以及三个重点领域的子目标，即建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。而在公示稿的框架体例上，上述三个子目标都有专门的章节表述，并通过指标监测和策略指引予以落实。这无疑是“上海2040”规划成果的内在逻辑，也体现了城市总体规划由规定性技术文件向战略性公共政策的重要变化。

二

注重“守底线”与“强弹性”的规划平衡

这是一个面向互联网、大数据时代新趋势要求的规划，以互联网为代表的新一代信息技术对城市生活、生产、治理方式产生的深刻影响，如何通过规划在空间和功能布局上予以积极应对始终是个大命题。“上海2040”明确提出要探索超大型城市“底线约束、内涵发展、弹性适应”的创新发展模式，就是在寻求变与不变间的规划平衡。一方面，在坚守土地、人口、环境、安全四条发展底线要求下， 严格划定生态保护控制线、永久基本农田控制线、城市开发边界、文化保护控制线；另一方面，则是建立空间留白和动态维护机制，探索具有弹性和韧性的城市结构。这反映出从愿景式终极目标思维向底线约束型过程控制思维的转变。

三

构建“开放、协调”的空间发展格局

在空间上更加注重区域一体化的协调发展。区域层面以构建世界级城市群、强化长三角地区联动发展为导向，成果中特别提到积极推动跨行政区的上海大都市圈同城化发展；市域层面着力打造“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系，形成“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的市域城乡体系。可见，“上海2040”的空间格局实质上是由主城区和郊区两个空间层次构成，在主城区是由外环线内的中心城整合其周边的四个片区形成紧凑集约的空间格局；在郊区是由以新城、核心镇和中心镇为增长极核的城镇圈作为空间组织单元。这一思路体现出与过往城镇体系规划的显著差异，反映了由行政式层级化城市格局向开放式网络化城市群格局转变的空间规划思路。

四

突出“以人民为中心”的规划价值

“上海2040”规划中非常强调规划如何服务于人的全面发展，这一点在其“幸福人文之城”的子目标中有充分的体现。主要反映在两个方面：一是提出15分钟社区生活圈的概念，并将此作为上海打造低碳社区生活的基本空间单元。按照规划，要在15分钟步行可达范围内为全年龄段人群提供高品质公共服务、舒适的公共空间和开放共享的社区环境，人的各类日常活动通过小尺度、高密度的街道网络和人性化的慢行系统来进行组织。二是提出建立适应老龄化社会的公共服务体系，在规划中不光涉及一般性的养老服务和设施规划，还提及如何建立利于老年人医疗保健、学习成长、文化交流的社会环境，相信这也是对上海未来高龄化社会的一个呼应。这体现了由经济导向为主向以人为本的规划价值取向的转变。

五

率先提出“建设用地负增长”

在相关文件中注意到，上海希望通过本轮城市总体规划在规划领域的创新来倒逼城市转型。因此早在两年前就在相关政策文件中提出“建设用地负增长”的要求，规划公示成果也聚焦存量时代特点，突出土地利用方式由增量规模扩张向存量质量的效益提升转变，主要以城市有机更新大力促进城市空间立体、复合开发利用；强化广域空间统筹，推动城市功能由陆域向海域拓展，由地上向地下拓展。这些规划举措都可以视为上海在顺应生态文明背景下城市资源环境紧约束的发展大趋势，体现了对高密度超大城市的引导由外延增长型发展向内生创新型发展转变。

六

探索“开门做规划”的组织模式

在新闻发布会上，“上海2040”的编制方特别介绍了把“统筹政府、社会、市民三大主体，鼓励全社会共建、共治、共享”贯穿于规划编制的全过程。不仅有政府各委办局、各区的积极参与，还发动全社会各领域的专家学者以不同形式介入总规编制过程中，同时在各阶段以不同的形式全面发动社会各界参与总规编制。包括这次“上海2040”公示的成果，除了常见的总规技术文本和报告外，还有形式更加活泼的公众读本，也反映出组织方的良苦用意。

从历史的维度看，这是上海编制的第五版城市总体规划。以往的历版总规在中国城市规划的历史上都留下了重要印迹。“上海2040”，也将对这座城市和城市规划行业产生新的贡献！