产业政策是一定背景下的政策，没有不分时空、放之四海而皆准的产业政策。不同的体制背景下有不同的产业政策，不同的工业化或经济发展阶段有不同的产业政策。中国的现代化正在进入新阶段：改革正在进入建设现代法治市场经济阶段；开放正在进入全方位对外、对内开放阶段；发展正在进入全面建设小康社会阶段；工业化正在进入必须将信息化与工业化相结合的新型工业化阶段和重工业重新大发展的重工业化阶段或重化工业阶段；城市化正在进入加速发展阶段。新阶段呼唤新的发展观（科学发展观），科学发展观的基本要求是“以人为本”，是全面、协调、统筹和可持续。新阶段和科学发展观对产业政策提出了一系列新的要求。我们只有认清这些新的要求，才能制定出符合新阶段或新时代要求的、能促进产业健康、快速、协调、可持续发展的产业政策。
一、新阶段对产业政策的新要求
（一）改革进入现代法治市场经济阶段要求产业政策建立在市场和法治的基础上
简而言之，产业政策可以理解为政府利用其各种职能对产业发展和产业结构变动所采取的各种调控政策，其目的主要是为了促进经济增长和优化经济结构。毫无疑问，产业政策是政府对产业发展的调控行为。在政府调控的过程中，最容易出现的问题是政府部门及其代理人（官员）在信息不充分和不承担干预行为后果的情况下，比较随意地直接干预产业的发展，结果不仅不能促进产业发展，促进经济增长和优化经济结构，反而破坏了产业发展和经济发展的正常进程。这正是许多经济学家反对产业政策的原因。由于存在“市场失灵”，产业政策在部分产业发展中的作用也是不容置疑的。但产业政策不能再像过去那样成为计划经济的工具。在我国改革已进入现代法治市场经济的新阶段，产业政策必须建立在市场和法治的基础上：
一是产业政策作用的范围要严格界定在“市场失灵”或市场不能有效发挥作用的领域。凡是市场能有效发挥作用的领域，产业政策不要介入，以免影响市场正常发挥作用。避免政府以调整产业结构、培育主导产业和促进产业结构升级为名，来损害产业发展的市场机制。
二是即使在“市场失灵”领域，产业政策也要充分利用价格和竞争等市场机制。多利用价格、利率、汇率等间接调控工具，尽量少采取随意性强的直接行政干预手段（如项目审批等）。尽量避免出现借产业政策之名，行政府干预甚至“寻租”之实的现象。
三是产业政策作用的强度要适度，要有调整的灵活性。当某产业的市场发生变化后，产业政策要随时能做出灵活的反映和调整。否则就很可能出现“此一时”正确的产业政策到“彼一时”就大错特错的尴尬局面。
四是产业政策的制定、实施和修改要依法进行，提高产业政策的法制化程度。适应我国改革已进入现代法治市场经济阶段的要求，严格依法行政，充分发挥法制部门和行业协会在产业政策制定、实施和修改过程中的积极作用。政府及其有关部门在制定、实施和修改产业政策的过程中，也要受法治的约束。
五是产业政策要对所有不同所有制形式的企业一视同仁。改变过分依赖国有企业实施产业政策的状况，改变在产业政策中歧视非国有企业或国有企业的状况。产业组织政策不能对发育时间不长的中小企业采取歧视政策，产业集中度的提高要通过市场竞争来实现，而不是靠行政干预来实现。
（二）开放进入全方位对外开放阶段要求产业政策适应全球化趋势，遵守国际规则
我国在全球化快速推进的大背景下加入了WTO，加入WTO意味着我国已进入全方位对外开放阶段，统筹对外开放和国内发展已成为这一阶段的必然要求。在全球化背景下统筹对外开放和国内发展，这对产业政策提出了如下新的要求：
一是产业政策要适应全球化趋势，遵守国际通行规则（如WTO规则）。在加入WTO尤其是闭关锁国以前，我国在制定产业政策时可以不考虑国际规则的约束，而只考虑本国的计划和战略安排。加入WTO以后，在遵守国际经贸规则方面我国政府对国际社会做出了庄严的承诺，因此现在和今后在制定产业政策时不能不接受国际经济规则的约束。国民待遇、规则统一、信息透明等是WTO的基本原则，这就使以特权、优惠政策、歧视等为表现形式的产业政策难以为继。在鼓励或支持、限制某种产业时要采取不违背国际经贸规则的产业政策形式。
二是产业政策要有国际视野，要符合全球专业化分工原则。在经济全球化时代，国内的产业发展受国际产业格局的深刻影响。国内的产业发展只有在全球范围内进行市场细分，加入全球专业化分工和合作体系，在发挥自身比较优势的基础上寻求竞争优势，培养核心竞争力，才能在激烈竞争的国际市场上生存和发展。因此，在全球化时代制定产业政策不能再局限于国内范围，而要有国际视野，要符合全球专业化分工原则。不管是鼓励还是限制某种产业的发展都要考虑整个国际产业发展的分工格局。
（三）工业化进入新型工业化阶段和“重工业化”阶段要求产业政策考虑信息化和重工业重新大发展的新情况
目前，我国的工业化面临两个方面的新形势：一方面，在人类已开始进入信息经济时代的新形势下，我国在推进一般意义上的工业化时，还必须跟上信息化的潮流，即必须将工业化与信息化结合起来，推进“新型工业化”；另一方面，在改革开放以来我国轻工业已基本恢复并得到长足发展的基础上，在消费结构已开始明显升级的前提下，重工业开始的新的大发展，工业化开始进入中后期阶段——“重工业化”阶段。
不管是新型工业化阶段，还是重工业化阶段，都对产业政策提出了新的要求：
一是产业政策要充分考虑新型工业化阶段信息化的特殊要求。为了跟上信息化时代潮流，在制定产业政策时对信息产业和与信息产业相关的产业给予适当的扶持是必要的。信息化是一种重要的手段，产业政策的制定、实施和调整都可以充分利用信息化手段。
二是产业政策要适应重工业化阶段重工业大发展的要求。在重工业化阶段，产业政策要适应重工业大发展的趋势和要求，既不要人为拔高某些重化工业的发展，也不要限制某些重工业的发展，更不要不适时宜地强调轻工业和服务业的超常发展。防止出现如下情况：为了优化轻重工业结构，为了提高服务业或第三产业比重，通过产业政策强行推进轻工业、服务业或第三产业的大发展。
（四）城市化进入加速发展阶段要求产业政策适应城市化加速发展的新形势
改革开放前，在以户籍制度为代表的城乡分割制度的约束下，我国的城市化被严重抑制。改革开放后，城市化得到了快速的发展，但由于城乡分割体制尚未消除，城市化严重滞后于工业化的局面依然存在。最近几年来，随着改革开放的深入，随着工业化的进一步推进，我国的城市化开始进入加速阶段。根据国际经验，未来20-30年，我国城市化都将处于加速阶段上。
城市化对工业化和产业发展有着巨大的影响，城市化进入加速阶段对产业政策也提出了新的要求：
一是产业政策要有利于农村非农产业向城市的转移。城市化主要表现为农村人口和生产要素向城市的转移，在这个转移过程中，部分农村非农产业也向城市转移。在工业化和现代化过程中，虽然农村也会大量产生非农产业，但由于非农产业对规模经济和集聚效益要求较高，因而城市更适宜于非农产业成长。产业政策应适应城市化加速发展的趋势，对农村非农产业向城市转移予以支持，至少不应妨碍这种转移。目前，我国城乡企业处于两种产业政策体系中，这必须尽快改变。
二是产业政策要有利于城乡产业的衔接。在城市化加速推进过程中，农村农业和非农产业都存在与城市各种产业的衔接和协调问题。农业是城乡非农产业发展的基础和前提，农村非农产业可以直接反哺农业，城乡非农产业的发展还可以大量吸收农业富余劳动力，提高农民的经营规模，也可以提供先进农业设备和技术，促进农业的现代化。产业政策要有利于城乡各类产业的配套和衔接，而不能强调一点不及其余，以为城市化加速推进创造良好的产业发展环境。
二、科学发展观对产业政策的新要求
科学发展观也对产业政策提出了新要求，原有的产业政策显然已不能适应科学发展观的需要。科学发展观的新要求主要体现在：
（一）统筹城乡发展要求产业政策从城市偏向转为城乡公平统一
统筹城乡发展既是建设现代法治市场经济的要求（现代法治要求城乡之间公平竞争），也是全面建设小康社会的要求（小康是同时包括城乡的小康），又是全方位对内对外开放的要求（WTO规则要求国民待遇，对内开放要求城市对农民开放），还是城市化加速推进的要求（城市化就是人口和生产要素在城乡间自由流动的过程）。
统筹城乡发展的科学发展观对产业政策有如下新的要求：
一是产业政策要城乡统一，要有利于城乡企业和劳动力公平竞争。在计划经济时期，我国的产业政策主要表现为优先发展重工业，“以钢为纲”，“以粮为纲”。重工业主要布局在现有城市，即使布局在农村（如“三线”企业）也没有与当地农村融合在一起，而是“两张皮”。“以钢为纲”和“以粮为纲”是在城乡分割体制下进行的，二者的政策标准并不统一。在这种城乡不统一的产业政策下，城乡企业和劳动力不能公平竞争。改革开放以来，农村的农业和乡镇工业的产业政策与城市工商业的产业政策也是不统一的，城乡企业和劳动力的竞争也是不公平的。在新的历史阶段，统筹城乡发展的关键是统一城乡各种制度，产业政策也必须实现城乡统一。只有这样才能实现城乡企业和劳动力的公平竞争。
二是产业政策要有利于企业和生产要素在城乡之间自由流动。产业政策会对企业和劳动力的选择行为、生产要素的流动产生直接的影响。如果城乡之间的产业政策不统一、不公平，就会影响企业和生产要素在城乡之间的自由流动。改革开放前，我国的产业政策限制企业和生产要素在城乡之间的自由流动。改革开放以来，这种限制已明显减少，但由于以户籍制度、城乡差别福利保障制度和土地制度为代表的城乡分割制度依然存在，城乡企业和生产要素的自由流动远未实现。企业和生产要素在城乡之间不能自由流动是导致城乡差距扩大、二元结构明显、“三农”问题严重等的重要原因。在新的历史阶段，要想实现城乡统筹发展，产业政策不能再阻碍企业和生产要素在城乡之间的自由流动，而要有利于自由流动。
三是产业政策要有利于产业在城乡之间合理布局。产业布局明显受产业政策的影响。在公平竞争的市场制度下，产业布局主要受投资利润率的牵引，各种产业会在城乡之间合理布局，不会出现城乡间长期的产业布局失衡。在过去的计划经济制度下，我国的城乡产业布局是由计划部门决定的，由于计划部门掌握信息有限，而且不承担布局失误责任，由此导致产业布局在城乡之间的严重失衡，主要表现在：农村几乎成为纯农业基地，工商业基本集中在现有城市，违背了部分非农产业从农村产生、分化再逐步向城市集中的一般规律。改革开放以来，这种状况虽已有很大改善，但农村企业自由向城市迁移、农村劳动力自由到城市创业、城市企业自由向农村扩散的制度和政策环境还未形成，由此导致目前城乡之间的产业布局仍然不合理。在新的历史阶段，要想统筹城乡发展，就必须消除产业政策的城市偏向意识，使产业能在城乡之间合理布局。
(作者：李佐军 国务院发展研究中心科研处处长)
联系客服
