“规划引领设计”一直是我国学术界关于总体城市设计工作的主流思路，然而根据笔者十余年的工程实践，地方规划主管部门反馈出强烈的“设计引领规划”的逆向需求。总体城市设计战略是在应地方需求和《城市设计管理办法》背景下提出的一种新的城市设计类型，具有“以问题为导向、以框架为重点、与总规全互动”三大特征。武汉案例分别从问题、框架和衔接三个层面展开探讨：首先基于城市特色资源评估和问题分析矩阵，明确了“如何定位、如何保护、如何塑造和如何衔接”四个关键性问题；其次采用多重研究手段，提出了“特色定位”、“形态格局”等五方面导控要求；最后整合分项成果，将反馈总规内容分为了“刚性保留、弹性调整、导控条文、图纸”四种类型，实现与总规的全面互动。
从20世纪90年代开始，随着中国城市化的全面推进，关于总体城市设计理论与实践的探讨逐渐兴起。在总体城市设计与总规的关系方面，“规划引领设计”一直是我国学术界的主流思路：“从三维的角度将平面的土地使用转化为立体的建筑布局、交通方式和基础设施的安排，理出一个清晰的框架。”；“将总体城市设计作为城市总体规划的一个专项，在总体规划之后对总体空间布局内容进行深化，并纳入总体规划一并实施”。在这种思路下，城市总体规划常被视为总体城市设计的上位规划，致使总体城市设计在进行公共空间布局与景观风貌管控时显现出一定的被动性和滞后性。
笔者于2015年进行了《常州市城市设计评估》的研究工作，评估涉及常州市2002至2014年间编制的134项城市设计项目，结果却意外显现出“设计引领规划”的逆向需求：约90%的城市设计项目先于或同于相应阶段的法定规划编制；同时，超过60%的城市设计是为了指引，而非落实相应层次的法定规划。（图1）这表明，将总体城市设计的工作时序适当提前，在一定程度上与总规编制形成互动，已成为各地城市规划工作中一个新的趋势。
图1 常州市城市设计评估相关结论
2017年6月1日，住房和城乡建设部正式施行《城市设计管理办法》，文中指出：“总体城市设计应当确定城市风貌特色，保护自然山水格局，优化城市形态格局，明确公共空间体系，并可与城市（县人民政府所在地建制镇）总体规划一并报批。”《办法》的出台为“设计引领规划”在现实层面的可操作性提供了基本的制度保障。
战略，《辞海》对其解释为：“对全局性问题的谋划”。新一轮武汉总规（《武汉市城市总体规划（2017-2035）》）汲取过往经验，摒弃了在总规之后再进行总体城市设计（结合总规用地建构城市三维形态）的方法，在专题中采用了总体城市设计战略的新形式，期望通过总体城市设计与总规的同时编制、互为联动，能够从城市设计角度对总规的用地、设施布局提出建议，强化公共空间对城市发展的引领作用（public space-oriented development，POD），充分体现1991版《城市规划编制办法》提出的“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法，综合考虑自然环境、人文因素和居民生产、生活的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市的环境质量、生活质量和城市景观的艺术水平”这一工作要求。本次总体城市设计战略具有三大特征：
2.1 以问题为导向
常规的总体城市设计可以通过充分的调研、探讨为规划建设提供全面而系统的导控要求，如建筑高度、城市设计重点地区的划定等。但与总规配套的总体城市设计战略编制周期较短，显然无法实现“大而全”这一目标。这就要求在规划设计之中有的放矢，根据总规需求以问题为导向，解决主要矛盾。
2.2 以框架为重点
总体城市设计通常针对“轴” “核” “群” “架” “皮”等城市形态的骨架问题，而总体城市设计战略在这一点上体现得更为突出：“化繁为简”，重点解决城市风貌与特色定位，城市形态格局，景观风貌系统结构和开敞空间系统结构等框架性问题。
2.3 与总规全对接
通常，总体城市设计主要针对城市集中建设区，如中心城区、新城新区等。而总体城市设计战略则需与总规保持一致，将规划范围扩大到市域，甚至是都市圈层面。此外，在规划成果方面，除了“城市设计导则”这一常规形式，还需针对总规的编制提出专门的规划建议。
针对总体城市设计战略这一新的类型，武汉案例分别从问题导向、导控框架和对接总规三个方面展开研究。（图2）
图2 武汉市总体城市设计战略技术路线
一直以来，武汉鲜明的特色在国内外城市中独树一帜。从明清“四大名镇”到民国时期与上海齐名的“大武汉”，武汉优越的自然条件、悠久的历史、繁荣的社会经济，以及“九省通衢”、“江城”、“百湖之市”、“首义之城”等城市美誉让这座城市拥有了极高的辨识度。然而，伴随着如火如荼的城市建设，越来越多的市民、学者和专家开始表达出对武汉城市环境品质的各种隐忧——历史文化资源缺乏保护，零乱的公共空间与建设布局让武汉背负了“大城镇”的恶名；优良的自然山水资源禀赋受到城市建设的影响，出现了“有山不见山，临水不亲水”的尴尬局面。因此，准确把握武汉城市特色资源与市民的关系，并在此基础上对城市特色空间进行优化控制，是当下武汉城市规划工作的重点。
为了进一步明确各类人群在城市特色资源感知中存在的问题，课题组结合环境行为学相关研究，针对十类城市基础特色，选取了64个具有代表性的城市特色资源点，从视觉和活动两大维度出发，运用公众调查、空间注记、大数据分析等技术手段，对其进行了13个指标的评估。（图3）
图3 特色资源评估指标
评估结果显示：武汉市城市特色资源的整体可感知度较为一般（综合评定78分）；“两江交汇”、“十字山水”、“荆楚文化”类特色资源评分较高；而“百湖之市”、“创新高地”类特色资源评分较低。（图4）针对每一类特色资源存在的具体问题，分别从视觉和活动两个维度进行梳理，形成“2*10”的城市设计问题矩阵。（图5）
图4：特色资源评估结论
图5：城市设计问题矩阵
在此基础上，总结并提炼出面向规划的四个关键性问题：1）如何定位：如何从丰富的城市基础特色中遴选出最能代表武汉的城市风貌与特色定位，并且在城市形态格局中延续和彰显；2）如何保护：如何避免建设性破坏，使特色资源在城市快速发展中得到保护；3）如何塑造：如何针对城市特色的视觉感知和活动体验，构建出合理的城市景观风貌体系和开敞空间体系；4）如何对接：如何与城市总体规划相衔接，充分体现城市设计对法定规划的引领作用。
基于总体城市设计问题研判，依据相关技术管理标准（住房和城乡建设部《城市设计管理办法》（2017）、《城市设计技术管理基本规定》（2017）），课题组提出“城市风貌与特色定位、城市形态格局、城市特色空间载体、景观风貌体系、开敞空间体系”五方面框架性导控要求。
4.1 城市风貌与特色定位
遵循城市特色的相对性和可感知性原则，一方面，采用“分层比较法”，将武汉置于国家中心城市和湖北地域城市两个层面进行优势比较（表1）；另一方面，结合公众认知调查（武汉市国土资源和规划局网站，“我心目中的武汉”——武汉市总体城市特色认知调查，2016），预判城市未来发展趋势，对十类城市基础特色进行遴选和整合，最终形成武汉的城市风貌与特色定位：江风湖韵，荆楚汉派，包容创新的国际滨水文化名城。
表1：基于“分层比较法”的武汉城市特色定位研究
注：“■”代表其它城市此方面特色优于武汉；“□”代表其它城市此方面特色与武汉相当；灰色底纹代表武汉具有竞争优势的城市特色。
4.2 城市形态格局构建
上一轮总规为武汉定下了“两轴两环、六楔入城”的市域生态框架，和“以主城区为核、多轴多心”的都市发展区空间结构。本次战略在延续这一架构的基础上，落实城市风貌与特色定位，重点提升“百湖之市”和“龟蛇锁江”两大特色在城市形态发展引导中的作用，首次建构了市域层面“一核两轴、六楔百湖、蓝绿网络、北峰南泽”总体形态格局。（图6）
4.3 城市特色空间载体保护
针对城市特色资源频遭建设性破坏的问题，课题组遵循“保护是发展的前提”原则，分市域、主城区两个层次划定94个城市特色空间载体，形成全国首份针对城市空间特色的专项保护名录。名录的意义不仅在于对相关建设行为的限制，而且会为后续城市设计重点地区的划定提供依据。（图6）
4.4 景观风貌体系导控
承接视觉感知评估结论，以整体把控下的多要素叠加评判为技术路线，提出城市景观风貌分区的结构示意。具体指通过自然山水、历史人文、都市建设等要素的叠加，判断不同片区的特色意向；通过土地利用、已有规划设计成果等因素的叠加，判断不同片区的发展意向。在此基础上研究整合，最终形成武汉“一核、两轴、六类片区控制”的构想。（图6）
4.5 开敞空间体系导控
承接活动体验评估结论，采用“结构性控制”与“要素性控制”相结合的技术方法。其中，绿轴、绿环和绿楔作为结构性控制载体，主要承担城市组团隔离和生态链接的作用；要素性控制载体特指武汉市“9 6”滨水活动中心，主要承载各种类型的市民公共活动。同时，结合武汉“拥江亲湖”的自然本底，在社区层面提出“15min蓝绿生活圈”的构想，希望通过“江湖连通”和“蓝绿织补”两项计划的实施，实现城市特色与市民日常生活的良性互动。（图6）
图6 城市设计导控框架
课题组改进了过去总体城市设计纳入总规时“眉毛胡子一把抓”、含混不清的方式，通过对“城市形态格局、城市特色空间载体、景观风貌体系、开敞空间体系”等分项图纸的叠加、研判和整合，最终形成了“刚性保留、弹性调整、导控条文、图纸”四种类型的反馈内容。
1）刚性保留：94个城市特色空间载体范围内的主要用地属性不得随意更改（图7）；
2）弹性调整：从城市设计角度提出的，与滨水公共中心选址、公共设施布局、局部交通组织等相关的规划调整建议，具有一定的弹性，供总规组参考采纳；
3）导控条文：明确表达城市风貌与特色定位、城市形态格局、城市特色空间载体、景观风貌体系、开敞空间体系五方面导控要求的文字，纳入总规相应章节。
4）图纸：城市形态格局控导图、城市特色空间载体控导图、城市景观风貌体系控导图、城市开敞空间体系控导图，纳入总规图件。
图7 主城区城市特色空间载体划定图
需要特别指出的是，总体城市设计战略与城市总体规划的编制是一个双向、动态的过程，城市设计成果最终纳入总规只是其中一个方面。更为重要的是：在两个课题充分交流互动中，总规在产业、人口、政策等方面为城市设计明确了大的方向；而城市设计则从空间环境品质的角度对总规的用地、设施布局形成了反馈。
《武汉市总体城市设计战略》是在因应地方需求和《城市设计管理办法》下提出的一种新的城市设计类型，总结实践经验，主要体现在两个方面的有益探索：
其一，在总规后再进行总体城市设计的做法常导致后者在进行城市三维空间形态管控时显现出被动性和滞后性，针对此，提出“设计引领规划”的必要性。期望通过总体城市设计与总规的同时编制、互为联动，从空间环境品质的角度对总规编制形成反馈，进而提升总规用地、设施布局的科学性，强化公共空间对城市发展的引领作用。
其二，以武汉为例，提出了总体城市设计战略这一新城市设计类型的基本技术方法。首先基于视觉、活动两个维度的特色资源评估，明确了公众在城市特色感知中存在的主要问题；然后通过“城市风貌与特色定位”、“城市形态格局”、“城市特色空间载体”、“景观风貌体系”和“开敞空间体系”五个方面的研究，建构了武汉市总体城市设计战略的导控框架；最后衔接总规，形成“刚性保留、弹性调整、导控条文、图纸”四种类型的反馈内容，保障了总体城市设计工作的实效性。
【作者简介】
联系客服
