新时期生态空间类规划的探索与思考

       本文为中国城市规划设计研究院风景分院贺旭生在“2019年度CAUPD业务交流会”上做的报告，感谢作者授权发布。感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！

演讲者∣贺旭生

中国城市规划设计研究院风景分院

从十七大提出生态文明建设到十八大的“两山”理论和生命共同体，再到十九大，在顶层设计层面针对生态空间提出了一系列新的要求，这些新要求都将在国土空间规划和新时期的生态空间类规划中进行落实。

两办在《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中明确提出了三个最严格保护制度，“最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度”。这三者顺序，先生态后农业，然后是城镇。在矛盾协调时也明确提出，要确保生态红线的系统性、完整性，功能不降低、面积不减少、性质不改变。

在此背景下，我想结合自己的思考和项目实践，与大家交流一下新时期生态空间类规划的转变和对新时期生态空间管理工具的探索。

一

新时期生态空间类规划的转变

1

城绿关系发生转变

在传统城乡规划背景下，“城”和“绿”的相互关系在一定程度上可以总结为“先城后绿”；而在国土空间规划“一优三高”的要求下，城绿的相互关系则向着“先绿后城”转变。

在原有的城乡规划体系下，生态空间类规划是在面对快速城镇化过程中带来的区域性生态风险而产生的，作为一种“约束”手段，限制城乡的快速发展。其核心是城市的开发建设管控，像限建区规划，主要是明确哪是禁建区、哪是适宜建设区。

从本质上来讲，在大开发的时代，城市和生态之间城市是占主导地位的，生态空间类规划作为城乡规划体系的专项规划，在层级上也难以与上位规划形成互馈互动，更多的是发挥“补丁”的作用，弥补城市拓展带来的生态问题。

而在国土空间“一优三高”的要求下，生态优先是非常明确的，可以直观的从“双评价”的技术路线演变过程中看到新时期生态空间的地位上升，从原有的三类空间平行的状态到现在明确把生态保护前置于农业生产和城镇建设，提出要“促进形成以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子”。

双评价技术路线演变过程（根据网络资料整理）

2

思维方式发生转变

新的要求落实在新时期的生态空间类规划里，则需要我们规划师从底线思维向统筹思维转变。

底线思维是指，在原来的生态空间规划里重要的是确定生态空间的底线，明确哪是城市开发不能侵占的空间。这么做会带来一个问题，有可能只是相对僵化的站在城市的角度，来划定不适宜开发建设的用地，像是把自然保护地、25°以上坡地进行叠加，更多的还是站在限制城市开发的角度来划定生态空间，在一定程度上没有体现出山水林田湖草是一个生命共同体的理念，忽略了生态系统内在的相互联系。

在新时期国土空间规划的背景下，应站在生态系统自身的角度思考问题，运用统筹思维综合考虑，重在让生态系统各子系统之间自洽，保障生态系统多元生态价值的发挥。生态系统的子系统当然也包括城镇的生态系统，在新时期我们更应该探索的是如何通过三类空间的协调互动来构建一个合理的城绿格局，从而保证生态系统空间价值的发挥。

结合项目实践，来具体交流下自己对于从底线识别转向统筹完善的思考。

在这个项目里，首先是构建了基于现状的城市理想生态空间格局。除了传统的生态安全格局分析之外，还纳入了生态系统服务功能评价，在空间上明确对于城市生态环境、宜居品质有重要控制性作用的生态服务功能区的分布与范围，把这两者叠加形成了理想生态空间格局。

这个理想生态空间，在范围上不在囿于传统意义的非建设空间，而是深入到城市建设空间之中；在功能上也不仅仅考虑生态安全的需求，还统筹考虑了生态空间的休闲游憩价值、景观美学价值、旅游发展价值等其他价值。

生态系统服务功能评价技术路线图

在理想生态空间格局的基础上，进一步和各类法定空间（生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界）进行了叠加，从而得到了现实的生态绿线，也就是底线的生态绿线。

对比理想和现实的生态绿线，生态空间占比有一定下降，城内的大型生态斑块和城市边缘区域的部份生态廊道面积有所缩减。在一定程度上也体现了为什么国家要提出发展转型，绿色发展的新要求。

针对这种情况，为了更好的协调城绿关系，我们提出对于重要的格局和功能性空间进行恢复。对城市内部的穿城河流和大型生态斑块，依据不同生态功能划定空间保护范围，并对控制范围内的用地进行调整，保障城内外生态空间的完善和联通。

完善城内生态空间示意图

二

对新时期生态空间管理工具的思考和探索

是不是构建了一个合理的城绿格局，通过管控把需要保护的生态空间都保护下来，把需要恢复的都恢复了就是良好的生态了呢？

目前来看这仅是从保护到培育的第一步。原有的生态空间管控，更多的是针对城乡建设行为的管控，基本逻辑是对“不能做什么”做出明确规定，属于底线约束类的管控。这种管控模式可以有效的保障生态空间的空间完整，但对生态功能的指引则较弱，缺少针对生态空间功能改善的有效指引。

在新时期的生态空间管理上应从限制建设转向保护培育，在完善生态空间形态和城绿关系的基础上，需更加注重生态空间多元价值的彰显。尤其是现今城乡建设的管理水平普遍较高、基本生态空间供给充足的情况下，我们的重点应该放在如何能切实有效的对生态空间进行管理，从而保障生态服务功能供给上。

原有生态空间用途管制的重点是管控生态用地向建设用地的转换，大多以单一地类为管控单元，具有很强的排他性，在有效保护生态空间不被城乡建设侵蚀的同时，缺乏针对“山水林田湖草”生命共同体的系统治理能力。

在国土空间规划背景下，“空间”更多指的是“功能空间”，一般而言具有功能的复合性，为了更有效的保障生态空间的多元价值发挥，表现在地类上可能是多种地类的组合。

我想结合在某城市边缘区滨河生态绿带项目里的实践，来交流一下对于新时期生态空间管理工具——生态空间控制性图则的探索。

如果将原来的生态空间管控简单概括为控制某两类地类间的转换，那新时期国土空间规划则要求协调多种地类的生态功能，实现生态空间的整体功能优化及系统治理。

基于这个认识，我们提出了“主导功能分区控制+生境分类建设引导”的生态空间管理新方式。跟原来的单要素管控方式不同，首先是基于主导功能进行分区，明确各区的管理控制要求；并以此为基础，以生境为基本单元进行建设引导，保障生态功能的发挥。不再是水、湿、林单要素地类的管控，而以生态保护、郊野游憩、风貌协调等主导功能分区为基础，针对性的指引其中各类复合生境的保护建设。

由单要素管控转向复合生境管理模式图

在这个项目里，我们依据主导功能把生态绿带分为四个区，形成了针对各个分区的“刚性+弹性”的管理模式。在原有不能干什么的底线约束的基础上，进一步明确了各个分区需要干什么，鼓励干什么。同时针对能干的事情，也制定了相应的限制性要求。

在分区管控的基础上，进一步把带内分成了12类生境，以生境为最小管理单元，对不同生境的营建模式从森林占比、水体占比、林地郁闭度、栖息物种引回措施等方面进行引导。

最后，我们把上面提到的内容都落实在了一张生态空间控制性图则上。图则左侧是规划生境的空间分布示意图，右侧是相关要素的管控要求，包括整体层面控制的要求和分地块的生境建设指引。

生态空间控制性图则示意图

在左侧的规划地块分布示意图中可以明确的看到每个地块属于什么主导功能区，属于什么生境，可以配套什么设施以及绿道的选线。每个生境地块的边界都是以土地利用规划的单要素地块边界为基础进行划定的，以便开展下一步的征地、收储和管理工作。右侧则是对于每一个地块的要素管控和指标控制要求，和左侧地块一一对应，明确相关控制要求。

希望通过这种方式可以探索出一套在新时期国土空间规划背景下行之有效生态空间管理工具，为下一步的方案设计明确要求。

三

展望

生态文明制度体系建设是新时期生态空间类规划的逻辑起点。为了更好的落实顶层设计的相关要求，我们不仅要探索激发生态空间多元价值的规划方式，更要积极探索国土空间各要素配置的优化路径，以实现“山水林田湖草”的系统治理和全域统筹。

同时为了更好的服务于国土空间规划确定的五级三类的规划体系，生态空间类规划也应构建自己的规划体系，明确不同层级的规划重点，形成各级各类生态空间类规划间的有效传导机制。

感谢总院王凯院长、张菁总工、詹雪红总工对于项目的指导，感谢分院王忠杰院长、束晨阳总工、刘冬梅总工、牛铜钢总工对于项目的帮助，感谢项目组团队共同的研讨与努力！

项目参加人员：王忠杰、束晨阳、王斌、刘宁京、吴岩、郝钰、贺旭生、景泽宇、袁敬、李云超、蔡丽敏、魏柳。

报告整理：孔晓红.