案例分享：关于菏泽区枫叶正红医养一体化养老PPP项目的实践与思考

前言

在国家政策大力支持采用PPP模式发展医养结合事业的背景下，菏泽市牡丹区人民政府决定对菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目采用PPP模式推进，并委托习远咨询为该项目提供PPP咨询顾问服务。

该项目为菏泽市牡丹区重点实施的PPP项目，总投资约11.6亿元，总占地面积732.31亩，以“医养结合”为建设和运营特色，实现养老中心、医院的科学化有机结合，开创菏泽医养结合养老新模式。

园区实景

四个月的时间，项目通过公开竞标最终确定了菏泽市大田地产开发有限公司为中选社会资本，现已顺利签约，项目进入执行阶段，并已成立项目公司——山东枫叶正红养老发展有限公司，一期工程基本建成。

金秋大学

金秋大学阅览室

养护中心休闲区

养护中心房间

本文仅对项目划拨土地处置、专业运营创新方案、非营利收益分配问题等核心问题进行初步探讨和分享。

一、项目运作模式

本项目采用BOT（建设-运营-移交）的运作方式。项目合作期限30年。由菏泽市牡丹区人民政府指定的实施机构——菏泽市牡丹区卫计局与中选的社会资本签订PPP项目合同。中选的社会资本与政府授权的出资单位（菏泽市牡丹人民医院）共同出资成立项目公司。项目公司（SPV）负责本项目的投融资、建设和运营维护和移交等工作。

项目建成后，由项目公司负责运营管理项目内的养老公寓及医院，其中：医院由项目公司委托菏泽市牡丹人民医院进行运营。政府按照国家、地方相关政策为项目公司提供相应的建设、运营补贴及税费优惠。合作期满后，项目公司将运行良好、无任何债务负担的养老公寓、医院及项目其他设施无偿移交给实施机构或政府指定机构。

二、关键点分析

（一）划拨土地处置

本项目为公益性事业，按照《划拨用地目录》规定，非营利性医疗卫生设施用地和非营利性社会福利设施用地可采取划拨的方式获得土地使用权，基于以上原因，我司建议采用划拨或无偿使用的方式将项目土地给予社会资本或项目公司使用。

但在实际操作过程中，政府方提出“一般划拨土地均是划拨给事业单位或国有企业，很少有划拨给民营企业的案例”的问题。这也是很多PPP项目面临的问题，各地的国土部门对于土地划拨给项目公司，持有保守、观望态度。若采用土地划拨给政府方，则项目公司存在后期手续变更繁琐，且无法采用在建工程融资问题，制约项目推进。

相关部门经过反复讨论和论证，采纳了此建议，将土地划拨至项目公司名下，降低其投资风险，为项目的实施提供保证。

（二）需求互补、专业运营

目前此类PPP项目普遍缺乏专业运营，无法真正实现用项目自身回报完全弥补项目投资的现状。本项目运营方案实现了以下创新：

为保障区域医疗卫生事业发展，牡丹人民医院寻求改善医疗条件，扩建医疗设施。同时，本项目除要求社会资本拥有较强的投融资能力和建设经验外，医院和养老社区的运营都具有较强的专业性这一特点对社会资本能力也提出了较高的要求。项目医院的运营既需要拥有较全面的医疗力量和科室设置可为社会提供公共医疗服务，又需要对老年人的急救、慢性病、康复等专科治疗有较强的实力，拥有此能力的社会资本较少。

鉴于以上情况，我司建议由牡丹人民医院作为本项目的政府方出资代表，由牡丹人民医院与社会资本共同出资成立项目公司，牡丹人民医院既作为项目公司的股东参与项目公司的日常运营，又负责组织专业的医疗团队，承担项目内医院的公共医疗服务。通过此方案，社会资本方只需负责养老社区、康复中心及配套经营性设施的运营，发挥社会资本的经营管理优势，而将专业的医疗服务交由专业的医疗机构负责，充分发挥各方的优势。此方案得到社会资本的积极响应，并按照此方案组建了项目公司。

（三）非营利收益分配问题

非营利医疗机构、非营利养老机构，其收入除了可用于规定的合理支出外，收支结余只能用于自身的发展，不能用来分红或变相分工，否则要承担相应的法律后果。此规定对社会资本获得项目收益进行了限制，针对此问题，我司提出两种解决途径：

1、租金或者管理费途径

根据《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中 “以出租资产出租形式设立非营利性养老机构的，允许项目公司收取不高于市场公允水平的租金”的规定，建议可由运营机构以管理费或租金的形式向项目公司支付费用，保障项目公司和社会资本获得合理收益。

2、设立健康产业投资基金

根据《国务院办公厅印发关于促进社会办医加快发展若干政策措施的通知》（国办法【2015】15号）的规定，由地方通过设立健康产业投资基金的方式，为非营利性医疗机构提供建设资金和贴息补助。

3、获取非核心医疗服务收入

建议项目公司分别成立非营利性机构负责项目内的医院和养老社区运营，以享受政府对非营利性机构的税收减免和政策性补助。菏泽市牡丹区政府要求项目内医院按照公立医院的标准进行运营，要求养老社区的收费执行政府指导价。其余非核心医疗服务收入，如餐饮、物业、商业、康复等收入。

三、医养结合PPP项目体会

（一）政府对PPP模式的理解和组织协调能力是项目推进的基础

近年来，国务院和财政部各部委先后出台了大量的政策指导文件，指导PPP发展和规范操作，对各地政府、财政部门、实施机构对PPP模式的理解和学习能力提出了较高的要求。医养结合项目建设、运营涉及到的相关职能部门包含民政局、卫计局、人力资源社会保障、住房城乡建设、国土资源、人民医院等多个部门和单位，部门间政策、标准不统一，容易造成沟通协调机制不顺畅，管理过程中难以形成合力。如果各相关职能部门对PPP模式的理解深刻，且政府协调能力强将的避免产生以上问题。在本项目的运作过程中，我司项目组与政府各部门对PPP运作模式进行充分交流，协助政府建立了良好的协调机制，为项目的顺利实施提供了良好基础。

（二）医养结合项目要求咨询机构具有较强专业能力

医养结合项目的推进，涉及建筑、投融资、医疗、养老、法律等多个行业，咨询机构需掌握各专业的知识和政策，并将各专业整合在一个项目内，制定合理的实施方案，为项目的实施提供保障。在本项目的运作过程中，项目组积极查阅医疗和养老行业的法律法规和政策文件，以保证项目的合法合规性，同时建立本项目的医疗、养老行业专家库，在方案制定和后期推进过程中，提供了大量的专业意见。

（三）政府与社会资本可充分发挥自身优势合作共赢

政府和社会资本作为PPP项目的两大参与者，分别具有各自的需求和优势，聘请专业的PPP咨询机构可以协助政府将两者的优势整合，在一个项目内，实现共赢。本项目内，政府具有政策和医疗运营的优势，希望通过项目增加公益性服务供给；社会资本方本身具有投融资和管理的优势，希望通过项目获得合理的收益。我司在项目实施过程中协调政府方和社会资本方建立畅通的沟通渠道，保障双方及时了解对方诉求，发挥各自优势，顺利推进项目。

结语

虽然医养结合模式得到国家的大力支持，并已出台了较多的政策性文件。但仍需要创新体制机制、厘清相关标准，破除其发展障碍，因此真正实施的项目较少。本项目在实施过程中有多项创新和突破，为我司的项目咨询提供了大量的经验，为后续的此类咨询项目提供了参考案例。本文仅是我们根据相关经验进行的初步探索，也希望以此激发更多的研究和探讨。

转于：习远咨询