完善饲料管理法律制度建设， 提升饲料生产安全性

      我国现行的饲料法律法规体系中包含行政法规、国家法律、地方性法规或规章、农业部部令公告等，主体框架是农业部颁布的一系列部令公告和国务院行政法规。法律法规具有普遍的约束力，针对各行各业发挥约束、明示、矫正、预防等作用，规范相关行业行为，促进社会各行各业的稳定发展。饲料安全问题不仅关系畜牧养殖业的发展，也关系着人类自身的健康，世界各国纷纷立法，提升饲料生产的安全性，促进饲料产业的安全运行。目前，食品安全问题成是社会热点和焦点，影响动物性食品安全的直接、主要因素是饲料安全。饲料安全是食品安全的重要组成部分。虽然我国不断提升饲料产品质量，加强饲料安全工作，但仍存在许多安全隐患。要不断完善饲料产业的相关法律法规，加强饲料管理法律制度建设，提升饲料安全管理水平，促进饲料产业健康有序发展。

1　饲料行业法律法规现状

1.1 饲料法律体系现状　二十世纪末期，西方发生饲料危机，对世界饲料行业产生影响，许多国家加强对饲料产业的立法。我国颁布了有关饲料和饲料添加剂管理的条例，主要规范饲料添加剂的使用，防止饲料添加剂可能导致的饲料污染，从而对动物产生不良影响。随后在 2001 年对此条例进行进一步修整。我国农业部制定了允许使用的饲料添加剂品种目录、等级记录管理办法、生产许可证管理办法等相关法律法规（石彩霞等，2018）。2004 年国务院颁布了《动物源性饲料产品安全卫生管理办法》，初步建立饲料管理法律法规体系，规范饲料行业及其安全生产工作，实现饲料产业有法可依。

1.2 饲料生产许可条件　在《饲料生产企业许可条件》中，对饲料生产的许可条件进行明确规定，加强饲料生产的许可管理（唐智坡等，2017）。在厂区和生产设备布局中，精料补充料、配合饲料、浓缩饲料的生产区使用面积，要求≥ 1000 m2。液态添加剂预混合饲料生产区，要求≥ 350 m2。固态添加剂预混合饲料生产区≥ 500 m2。同时要隔离生活区、办公区、生产厂区，科学有效处理生产、生活垃圾。对生产线与设备共用问题，规定生产设备与精料补充料、浓缩饲料不能共用。添加剂预混合饲料生产线需要单独设置（王美秀等，2017）。分别设立液态添加剂饲料、预混合生产固态生产车间，使行单独的设备，保障饲料安全。对生产复合预混合饲料、微量元素预混合饲料的饲料企业，混合机容积要求超过 0.5 m3 ，生产能力不低于 2.5 t/h。对于企业生产维生素预混合饲料的，产能不能低于 1.0 t/h。

2　我国饲料行业法律法规中存在的问题

2.1 可操作性较差　目前，对于饲料质量的安全与管理规定，一些饲料安全保障法律法规制度比较概念和官方，内容不细致，相对笼统，条文的立据不充分。早期的法律法规制度时间较早，与现代化发展要求不适应，覆盖范围不全面（李平，2019）。随着市场经济的快速发展，早期的一些法律法规制度内容已经过时，与新的国际贸易体系也不符合，但尚没有改编修正的饲料法律法规体系以适应新的发展需求。在立法过程中，需要注意有很强的可操作性、严谨性，需要细致有条理、严格有原则、科学有依据。权力职能、政治管理是立法相关的重要问题，在饲料安全立法中也需要对此进行明确。在法律制定上存在饲料安全漏洞，权力职能的管理存在不统一，饲料管理部门存在矛盾和重复。

2.2 立法安全标准差　饲料安全法律体系的深度、广度有待加强。饲料安全管理体系滞后，不能满足现代化发展，与饲料产业链相脱节。由于实际情况与饲料安全法规存在许多不统一，规范效果不到位，纰漏较多。甚至没有考虑现实中的饲料安全问题，凭空制定一些法律法规制度，缺乏现实基础，无法发挥应有的作用。法律法规的标准与现有实际饲料安全标准相脱节，导致实际产品安全标准的问题。另外，饲料法律法规立法不能与国际接轨。正常的农产品、饲料体系，按照国际标准需要每隔 3 ～ 5 年修订一次。我国饲料法规中，5 ～ 10 年没有修订的大约有 33.5%，10 年以上没有修订的大约有 37.7%。二十世纪我国颁布的有关饲料产业行业标准中许多内容没有达到修订标准，影响农产品的合格标准数量。进入二十一世纪，新确立的饲料产业新体系标准也远远不足，不能满足饲料生产的发展需求。

2.3 法规体系分级与权限模糊　在我国饲料产业发展中，立法的分级分类标准模糊是重要问题。国外饲料立法的分级标准对畜牧业生产标准有决定性影响。饲料标准决定畜产品产量。但由于我国饲料种类繁多，因种类制宜比较难，缺乏 HACCP 等质量认证管理技术。缺乏饲料产品的质量监控标准，以及相关的检测方法。饲料法律法规不配套，产品立法分级不清晰，影响饲料产业的安全化标准，不利于畜牧业产品的生产效率。在行使职能、确立标准、制定和解释饲料立法中，职能部门可能出现难以落实、执法不力等情况。国务院农业行政主管部门管理饲料添加剂、全国饲料，但没有明确地方管理饲料及添加剂，没有考虑地方组织机构、管理部门的差异。不能具体落实某部门的职责，条例比较笼统，容易出现管理失控。

2.4 饲料执法管理队伍执法力度不强　严谨的执法力度关系着各项法律法规制度的具体落实，虽然有明确的法律条文，但缺乏有效的饲料执法队伍，影响各项制度的执行，不能保证饲料生产的安全性。一些职业技能结构、学历结构等不合理，工作执行不规范，效果不理想。在饲料管理方面缺乏创造力，无法有效应对非法机构钻法律漏洞、饲料市场混乱等问题。从某种程度来说是纵容违规，不安全的饲料产品严重威胁畜牧业的发展（张艳，2019）。除了执法工作不到位的问题，也有乱罚款、乱收费等问题，执法人员素质不高，违背执法原则，不利于饲料产业的正常运行。不能有效保护饲料企业和畜牧企业的合法权益，执法监管力度不足，即使有完善的立法规范，也不能保证饲料产业、畜牧产业的健康有序发展。

3　完善饲料管理法律法规保障饲料生产安全的策略

3.1 健全饲料生产管理相关法律法规　我国要健康健全饲料法的相关法规制度等，依据现实情况，完善法律制度，为扩大安全管理范围、提高执行力度、促进饲料行业监管奠定基础。可以借鉴国外先进经验，如美国有多个管理职能机构负责饲料质量管理、食品安全等。虽然美国各州对饲料产业管理体系有不同的法律，但又具有一致的认同性。各地方政府加强合作，贯彻落实饲料法律法规体系，提升美国饲料安全管理的公信度，饲料安全管理体系比较完善和合理。农户和畜牧业主体愿意与执法机构合作，形成良性循环，保障饲料生产安全，促进饲料生产与销售的合理合法。全美涉及饲料安全的立法，如《联邦肉类检查法》《禽类产品检查法》等有 30 多部，从各个环节保证安全性，为消费者提供安全的畜牧类食品。这些法律法规对畜牧业、农业、饲料业、批发商等的服务质量都有明确规范，形成严谨的饲料法律系统结构以及完善的饲料立法体系。我国也要完善饲料行业的相关法规，及时进行修正，满足市场经济发展的需求。

3.2 提高饲料管理法律法规的可操作性　对于饲料安全体系的建立，发达国家相对比较完善，在饲料法的规范下，建立饲料安全标准。加拿大的饲料产品检测办法比较完善，相关法规对饲料成品中害物质、有毒物质的残余量、残留标准等都有严格规定。其饲料质量包括药物饲料添加剂、饲料添加剂、成品、原料等。对饲料中的各种化学物质、营养成分检测标准及检测方法也有明确规定。加拿大饲料产业标准经过国际认证，在饲料产品包装上会明确展示营养成分、添加剂剂量标准等。我国也有相关的法律法规，以及明确的安全标准体系，但相比加拿大的可操作性上有一定不足（杨术环等，2019）。因此，需要各部门实现行为的统一，执法标准思想的统一，提高法律法规的可操作性，加快饲料安全标准的完善，完善添加剂安全使用规范。坚持与时俱进，饲料法律法规体系与新形势下饲料行业的发展相适应。促进饲料安全卫生强制性标准的修订和完善，制订管理条例的细则及配套法规。严格实行市场准入制度，不断改进饲料检测方法，杜绝不安全饲料进入市场。

3.3 加快推行 HACCP 相关法规和质量控制    HACCP 是一种有预防性控制功能的体系，全称为危害分析与关键控制点，对饲料产品的安全生产管理有积极作用。目前，许多国家已经应用HACCP 管理，甚至作为强制性管理模式，加强生产全过程的事前控制。HACCP 管理从技术层面和安全法规规范体系层面帮助控制饲料生产过程中可能出现的危害。HACCP 管理是一种全新的质量保证系统，有确认、分析、控制危害的作用。我国要改变饲料事后监督控制的管理制度，推行HACCP 管理。在饲料管理中，加强事前管理，规范饲料生产企业的行为，消除不安全因素。对饲料生产管理推行实时监督，将 HACCP 管理体系纳入饲料法律法规中，研究分析饲料生产的关键控制点，建立企业安全管理档案。制定监控和纠偏措施，减少事后监督成本，提高饲料生产效率，与国际标准接轨，促进饲料的安全生产。

3.4 加大饲料安全工作的支持与监管力度　提升饲料生产的安全性，不仅需要完善饲料管理法律制度建设，还要政府重视及加强监管。相关部门要熟悉饲料法中的相关规定，能规范检测饲料产品，监督饲料生产流程。要公平公正地执法，把好饲料产品生产及销售环节。根据国际形势及技术的进步，改善饲料产品的检测法规和检测技术。加大经费投入，完善饲料检测基础设施，保证饲料安全执法工作的顺利进行。增加饲料安全监管的专项经费，积极推行饲料安全工程。严格执法，对违规企业进行惩治。日本建立了严厉的制度处罚饲料安全违法行为，首先政府会责成违规企业，召回所有不合格产品。根据数量给予 1 ～ 3 倍的罚款。对于导致食品质量安全问题的饲料企业施行3 年监禁，100 万日元以上的罚款。我国需要加强执行力度，增强执法透明性，落实饲料法律法规监管，促使饲料企业合法合规安全生产。

4　结语

        饲料管理法律制度建设是世界各国关注的重要问题之一，涉及范围广，难度大。我国在饲料管理法律制度建设中也存在一系列问题，如可操作性较差，执法力度不强，法规体系分级与权限模糊等。随着市场经济的发展，我国要加强技术基础、管理机制理论的研究，积极探索完善饲料管理法律制度的策略，遵循市场规律，遵循科学发展观，完善法律法规体系，提高其可操作性，加强监管，借鉴国外先进经验，提高饲料生产的安全性，促进饲料行业健康发展。