这里有三个问题:
“土地出让金”是“政府性基金”的最主要组成部分,和“一般财政收入”是不同的两个财源,“一般财政收入”是以税收为主体的财政收入的最主要组成部分,不是政府的总财力。
“土地出让金”中有相当大比例会用于征地补偿,政府在其中充当一个垄断的、吃差价的二道贩子,在计算政府净收益时,需要扣除其中的“拿地成本”。
对大多数地区而言,“一般财政收入”通常指地方本级收入,而可支配总财力中还有相当大比例(对中西部地区而言通常是大多数)来自中央转移支付。当然了,计算全国“土地财政依赖度”就没这个问题。
下面来看一个2009年的土地出让金数据:
2009年的土地出让金支出中:
“征地和拆迁补偿支出” “补助被征地农民支出”=42%。
“灾后恢复重建、破产或改制国有企业职工安置”中,最主要的还是“职工安置”,其政策依据如下:
“根据国家有关规定,从破产或改制国有企业国有土地使用权出让收入中,安排用于支付破产或改制国有企业职工安置费用支出。”
说白了,这一块也属于征地成本的一部分。由于没有灾后重建的具体比例,我们大致毛估职工安置成本约等于8%。
于是,2009年的“拿地成本”约等于50%。
剩下的约50%,就属于“土地出让金净收入”能做的事情:
“土地开发支出”占10.7%——“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等,算初级基础设施建设。
“城市建设支出”占27.1%,是支出的最大头。
剩下的是农村基础设施、耕地开发整理、基本农田保护、廉租房,占比都不大。
总的来说,在2009年的土地出让收入中,50%是净收入,是政府通过垄断土地供给获得的溢价而得到的可支配财力。
这也是许多支持土地“招拍挂”,支持城市土地垄断的重要理由——50%是个相当可观的利润率。
许多人认为,没有“土地财政”,中国的基础建设、特别是城市基础建设,就不会有现在这么好,中国的城市面貌要感谢“土地财政”。
2009年,我国一般财政收入68476.9亿;社保基金收入15975.2亿(绝大多数主要经济体是税的一种);政府性基金收入18335.0亿,其中土地出让金14239.7亿。
土地出让金净收入占全国广义财政收入的7.7%左右,算比较重要的一块收入,从全国而言,总体占比不算太大,在部分地区可能会更显著一些。
再来看近几年的数据:
2014年,全国土地出让支出41210.98亿元,其中上述所说的“拿地成本”为60.0%,卖地净收益1.65万亿。
2015年,全国土地出让支出33727.78亿元,“拿地成本”60.2%,卖地净收益1.34万亿。
2016-2017的土地出让金分别是3.75万亿和5.21万亿,具体支出细节在财政部网站上未找到。
财政部的官方说明中,将“土地开发支出”也计入“拿地成本”的一部分,特别是现在强调“净地出让”,土地开发成本占比也比前几年有所加大(20%左右)。
这让财政部官方口径的“拿地成本”占到了80%左右,相当于卖1万亿的地,政府只能净得2000亿。
我个人是这么理解的——“土地开发”、出让土地达到“净地”标准(完成拆迁、平整、“N通一平”),这实际上属于用土地收入搞城市基建,是用土地收益完成财政职能,不应算“拿地成本”,反而应该算“土地收入补充财政”的一部分。
总之,这几年的拿地成本从5成左右提升到6成左右,卖地利润从5成左右下降到4成左右。按照这个比例毛估,2017年土地出让净收益占我国广义财政收入的7.7%,和2009年一样。
再来看这样三个数字,从2009年至2017年:
土地出让金总收入从1.4万亿提升至5.2万亿,2017年是2009年的3.71倍。
土地出让金净收入从7100亿提升至2.1万亿,2017年是2009年的2.96倍。
一般财政收入从6.8万亿提升至17.2万亿,2017年是2009年的2.53倍。
GDP从34万亿提升至82万亿,2017年是2009年的2.34倍。
可以得到一个不等式,土地出让金收入增速 > 土地出让金净收入增速> 一般财政收入增速 > GDP增速。
拿地成本的增加,让土地出让金的净收益率减少。
关于拿地成本增加的原因,我们来看供地面积:
根据国土资源部的统计公报,全国国有建设用地出让面积在过去五年内持续减少,2017年略有回升,只有5年前的6成左右。而土地出让金则先减后增,达到历史最高点。
具体到住宅用地(招拍挂 非招拍挂),趋势是这样的:
再来看房企的开工面积,和供地走势类似。
于是乎,过去两三年的情况就是:
去库存,大幅减少用地供给、特别是住宅用地供给
货币化棚改,需求端天降金手指
供地大减的同时,出让金大增。
而由于现在越来越多是在存量土地上开发,特别是对于要求建设用地零增长甚至负增长的部分特大城市而言,新增建设难以占用耕地、林地、园地,只能在存量建设用地上开展。
同时由于总人口控制,拆->建后允许的容积率增长极其有限、甚至完全没有增长空间。这更是让拿地成本占到了土地出让的绝对大头。
以上海为例,2013年土地出让金达到2100亿 ,2017年跌到1400亿 ,2018年比2017年同期又是大幅减少:
总量红线控制,让城市开发大幅降速
只能在存量建设用地上开发,让土地出让金净收入比例大减
对于这些大城市而言,土地出让金早已不是财政的有效补充。
以上海为例,2017年市本级(不包括区县级)土地出让金支出621.7亿,其中补偿支出423.9亿,占了绝对的大头,“城市建设支出”只有180亿。
没有区县级的数据,按同比例毛估的话,2017年,土地出让金为上海贡献的“城市建设支出”应该在350亿左右。
而上海2017年的一般财政预算收入是6600亿,土地出让金对上海而言已经成为了一个可有可无的点缀。
综上:
土地供应控制 需求端刺激,让土地出让金暴增的同时,净收益率下降。
特别是对于大城市、特大城市而言,由于严格限制新占用耕地,存量开发让土地出让金的净收益比例更少,占政府总财力的比重愈发小的可怜。
“没有土地出让金就没有高大上的城市建设”、“大城市严重依赖土地财政“这样的论点越来越站不住脚。
相反,对于大城市、特大城市而言,经过上述分析,土地用途管控的结果就是政府愈发不愿意供应土地,因为一次性买卖的土地收益率在降低,而土地出让、特别是住宅用地出让带来的人口规模增加则需要更多公共服务支出——这是现有土地政策推导出来的一个死结。
让大城市政府不愿意供给更多土地、特别是住宅用地,是个综合性的问题。房价畸高,有许多深层次的原因。
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