编辑来源 2016-05-25 PE实务
编者按：抽象文件如何具体规则化，是一个漫漫长路。如果没有规则化，那么近期对于市场实践的地方政府打压，比如对嘀嘀打车的狙击甚至明令禁止、罚款之类，就会继续再继续。
国务院力度不小，凡是法律法规未明确禁止的,一律允许各类市场主体进入……|PE实务
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2016年国务院努力的三个凡是。
2016年5月23日, 国务院印发《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》,在促进各类市场主体公平竞争部分,提出:
一、要在同规则、同待遇、降门槛上下功夫，做到：
1、凡是法律法规未明确禁止的,一律允许各类市场主体进入;
2、凡是已向外资开放或承诺开放的领域,一律向民间资本开放;
3、凡是影响民间资本公平进入和竞争的各种障碍,一律予以清除。
二、研究制定促进民间投资的配套政策和实施细则：
1、在试点基础上,抓紧建立行业准入负面清单制度
2、破除民间投资进入电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用、养老、医药、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒,坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款。
3、加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,打破地方保护。
4、组织实施公平竞争审查制度。
5、依法严厉打击侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品等行为,完善知识产权保护措施,防止劣币驱逐良币,营造诚实守信、公平竞争的市场环境。
(国家发展改革委、工商总局牵头,教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、民政部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、文化部、国家卫生计生委、海关总署、质检总局、体育总局、食品药品监管总局、国务院法制办、国家知识产权局、国家能源局等相关部门按职责分工负责)
【文件全文】
国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知
国发〔2016〕 30 号
各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
国务院批准《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》,现予印发,请认真贯彻落实。
国务院
2016年5月23日
(此件公开发布)
2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点
2016年是“十三五”规划开局之年,也是推进供给侧结构性改革的攻坚之年。今年推进简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求是:全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会精神,认真落实中央经济工作会议和《政府工作报告》部署,按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,紧紧扭住转变政府职能这个“牛鼻子”,在更大范围、更深层次,以更有力举措推进简政放权、放管结合、优化服务改革,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍,着力降低制度性交易成本,优化营商环境,激发市场活力和社会创造力,与大众创业、万众创新和发展壮大新经济紧密结合起来,进一步形成经济增长内生动力,促进经济社会持续健康发展。
一、持续简政放权,进一步激发市场活力和社会创造力
(一)继续深化行政审批改革。继续加大放权力度,把该放的权力放出去,能取消的要尽量取消,直接放给市场和社会。今年要再取消50项以上国务院部门行政审批事项和中央指定地方实施的行政审批事项,再取消一批国务院部门行政审批中介服务事项,削减一批生产许可证、经营许可证。对确需下放给基层的审批事项,要在人才、经费、技术、装备等方面予以保障,确保基层接得住、管得好。对相同、相近或相关联的审批事项,要一并取消或下放,提高放权的协同性、联动性。对确需保留的行政审批事项,要统一审批标准,简化审批手续,规范审批流程。所有行政审批事项都要严格按法定时限做到“零超时”。继续开展相对集中行政许可权改革试点,推广地方实施综合审批的经验。(国务院审改办牵头,国务院各有关部门按职责分工负责)
(二)深入推进投资审批改革。进一步扩大企业自主权,再修订政府核准的投资项目目录,中央政府层面核准的企业投资项目削减比例累计达到原总量的90%以上。出台《企业投资项目核准和备案管理条例》。制定中央预算内投资审批制度改革方案。出台整合规范投资建设项目报建审批事项实施方案。保留的投资项目审批事项要全部纳入全国统一的投资项目在线审批监管平台,实行“一站式”网上审批,大幅缩短审批流程和审批时间,推进投资审批提速。(国家发展改革委牵头,国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、国务院法制办等相关部门按职责分工负责)
(三)扎实做好职业资格改革。再取消一批职业资格许可和认定事项,国务院部门设置的职业资格削减比例达到原总量的70%以上。全面清理名目繁多的各种行业准入证、上岗证等,不合理的要坚决取消或整合。建立国家职业资格目录清单管理制度,清单之外一律不得开展职业资格许可和认定工作,清单之内除准入类职业资格外一律不得与就业创业挂钩。严肃查处职业资格“挂证”、“助考”等行为,严格落实考培分离。(人力资源社会保障部牵头,工业和信息化部、住房城乡建设部、交通运输部、国务院国资委、质检总局、安全监管总局、食品药品监管总局等相关部门按职责分工负责)
(四)持续推进商事制度改革。进一步放宽市场准入,继续大力削减工商登记前置审批事项,今年再取消三分之一,削减比例达到原总量的90%以上,同步取消后置审批事项50项以上。在全面实施企业“三证合一”基础上,再整合社会保险登记证和统计登记证,实现“五证合一、一照一码”,降低创业准入的制度成本。扩大“三证合一”覆盖面,推进整合个体工商户营业执照和税务登记证,实现只需填写“一张表”、向“一个窗口”提交“一套材料”,即可办理工商及税务登记。加快推进工商登记全程电子化、名称登记、放宽住所条件、简易注销登记等改革试点。加快推行电子营业执照。抓好“证照分离”改革试点,切实减少各种不必要的证,解决企业“准入不准营”的问题,尽快总结形成可复制、可推广的经验。(工商总局、国务院审改办牵头,人力资源社会保障部、税务总局、国务院法制办、国家统计局等相关部门和上海市人民政府按职责分工负责)
(五)积极开展收费清理改革和监督检查。严格落实已出台的各项收费清理政策,防止反弹或变相收费。全面清理和整合规范各类认证、评估、检查、检测等中介服务,有效解决评审评估事项多、耗时长、费用高等问题。重点整治各种涉企乱收费,完善涉企收费监督检查制度,强化举报、查处和问责机制。组织对涉企收费专项监督检查,切实减轻企业负担。(财政部、国家发展改革委、工业和信息化部牵头,民政部、质检总局等相关部门按职责分工负责)
(六)扩大高校和科研院所自主权。凡是束缚教学科研人员积极性创造性发挥的不合理规定,都要取消或修改;凡是高校和科研院所能够自主管理的事项,相关权限都要下放,特别是要扩大高校和科研院所在经费使用、成果处置、职称评审、选人用人、薪酬分配、设备采购、学科专业设置等方面的自主权。落实完善支持教学科研人员创业创新的股权期权激励等相关政策,促进科技成果转化。为教学科研人员从事兼职创业积极创造宽松条件。(教育部、科技部牵头,国务院审改办、财政部、人力资源社会保障部、海关总署、工商总局、税务总局、国家知识产权局、中国科学院、中国社科院、中国工程院等相关部门、单位按职责分工负责)
(七)以政务公开推动简政放权。以更大力度推进政务公开,让人民群众和企业了解放权情况、监督放权进程、评价放权效果,做到权力公开透明、群众明白办事。全面公布地方各级政府部门权力清单和责任清单。抓紧制定国务院试点部门权力清单和责任清单;在部分地区试点市场准入负面清单制度,进一步压缩负面清单;加快编制行政事业性收费、政府定价或指导价经营服务性收费、政府性基金、国家职业资格、基本公共服务事项等各方面清单,并及时主动向社会公开。坚持“公开为常态,不公开为例外”,全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开和重点领域信息公开。落实行政许可、行政处罚等信息自作出行政决定之日起7个工作日内上网公开的要求。加大政府信息数据开放力度,除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的外,都应向社会开放。及时公开突发敏感事件处置信息,回应社会关切。(国务院办公厅牵头,国务院审改办、国家发展改革委、教育部、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、商务部、国家卫生计生委、工商总局、国家统计局等相关部门按职责分工负责)
二、加强监管创新,促进社会公平正义
(八)实施公正监管。推进政府监管体制改革,加快构建事中事后监管体系。全面推开“双随机、一公开”监管,抓紧建立随机抽查事项清单、检查对象名录库和执法检查人员名录库,制定随机抽查工作细则,今年县级以上政府部门都要拿出“一单、两库、一细则”。随机抽查事项,要达到本部门市场监管执法事项的70%以上、其他行政执法事项的50%以上,力争2017年实现全覆盖,充分体现监管的公平性、规范性和简约性,并与信用监管、智能监管联动,加强社会信用体系建设,充分发挥全国信用信息共享平台作用,推进实施守信联合激励和失信联合惩戒工作,加大“信用中国”网站对失信行为的曝光力度。推进企业信用信息归集公示工作。积极运用大数据、云计算、物联网等信息技术,建立健全市场主体诚信档案、行业黑名单制度和市场退出机制。(国家发展改革委、人民银行、工商总局牵头,海关总署、税务总局、质检总局、食品药品监管总局等相关部门按职责分工负责)
(九)推进综合监管。按照权责一致原则,继续推进市县两级市场监管领域综合行政执法改革,强化基层监管力量,落实相关领域综合执法机构监管责任。建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制,实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认,消除监管盲点,降低执法成本。加强行业自律,鼓励社会公众参与市场监管,发挥媒体监督作用,充分发挥社会力量在强化市场监管中的作用。(国务院审改办、国务院法制办牵头,国家发展改革委、工业和信息化部、民政部、交通运输部、文化部、海关总署、工商总局、质检总局、新闻出版广电总局、食品药品监管总局等相关部门按职责分工负责)
(十)探索审慎监管。对新技术、新产业、新业态、新模式的发展,要区分不同情况,积极探索和创新适合其特点的监管方式,既要有利于营造公平竞争环境,激发创新创造活力,大力支持新经济快速成长,又要进行审慎有效监管,防范可能引发的风险,促进新经济健康发展。对看得准的基于“互联网 ”和分享经济的新业态,要量身定制监管模式;对一时看不准的,可先监测分析、包容发展,不能一下子管得过严过死;对潜在风险大的,要严格加强监管;对以创新之名行非法经营之实的,要坚决予以打击、加强监管。(国家发展改革委、工业和信息化部、民政部、交通运输部、文化部、人民银行、海关总署、工商总局、质检总局、新闻出版广电总局、食品药品监管总局、银监会、证监会、保监会等相关部门按职责分工负责)
(十一)促进各类市场主体公平竞争。要在同规则、同待遇、降门槛上下功夫,做到凡是法律法规未明确禁止的,一律允许各类市场主体进入;凡是已向外资开放或承诺开放的领域,一律向民间资本开放;凡是影响民间资本公平进入和竞争的各种障碍,一律予以清除。研究制定促进民间投资的配套政策和实施细则,在试点基础上,抓紧建立行业准入负面清单制度,破除民间投资进入电力、电信、交通、石油、天然气、市政公用、养老、医药、教育等领域的不合理限制和隐性壁垒,坚决取消对民间资本单独设置的附加条件和歧视性条款。加快建设统一开放、竞争有序的市场体系,打破地方保护。组织实施公平竞争审查制度。依法严厉打击侵犯知识产权、制售假冒伪劣商品等行为,完善知识产权保护措施,防止劣币驱逐良币,营造诚实守信、公平竞争的市场环境。(国家发展改革委、工商总局牵头,教育部、科技部、工业和信息化部、公安部、民政部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、文化部、国家卫生计生委、海关总署、质检总局、体育总局、食品药品监管总局、国务院法制办、国家知识产权局、国家能源局等相关部门按职责分工负责)
三、优化政府服务,提高办事效率
(十二)提高“双创”服务效率。因势利导,主动服务、跟踪服务,打造“双创”综合服务平台,为企业开办和成长“点对点”提供政策、信息、法律、人才、场地等全方位服务,砍掉束缚“双创”的繁文缛节,为扩大就业、培育新动能、壮大新经济拓展更大发展空间。建立新生市场主体统计调查、监测分析制度,密切跟踪新生市场主体特别是小微企业的经营发展情况,促进新生市场主体增势不减、活跃度提升。(国家发展改革委、工商总局牵头,教育部、科技部、司法部、人力资源社会保障部、国家统计局等相关部门按职责分工负责)
(十三)提高公共服务供给效率。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向,加快完善基本公共服务体系。创新机制,推广政府和社会资本合作模式,调动社会各方面积极性,增加基本公共服务。大幅放开服务业市场,促进民办教育、医疗、养老、健身等服务业和文化体育等产业健康发展,多渠道提高公共服务共建能力和共享水平,满足群众多层次、多样化公共服务需求。(财政部、国家发展改革委牵头,教育部、民政部、文化部、国家卫生计生委、工商总局、体育总局等相关部门按职责分工负责)
(十四)提高政务服务效率。大力推行“互联网 政务服务”,推进实体政务大厅向网上办事大厅延伸,打造政务服务“一张网”,简化服务流程,创新服务方式,对企业和群众办事实行“一口受理”、全程服务。抓紧制定政府部门间数据信息共享实施方案,明确共享平台、标准、目录、管理、责任等要求,打破“信息孤岛”和数据壁垒,实现数据信息互联互通和充分共享,建设高效运行的服务型政府。坚决取消各种不必要的证明和手续,让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。(国务院办公厅、国家发展改革委牵头,国务院审改办、工业和信息化部、公安部、民政部、人力资源社会保障部、住房城乡建设部、工商总局、质检总局、国家统计局等相关部门按职责分工负责)
(十五)加快推动形成更有吸引力的国际化、法治化、便利化营商环境。围绕企业申请开办时间压缩了多少、投资项目审批提速了多少、群众办事方便了多少等,提出明确的量化指标,制定具体方案并组织实施。以硬性指标约束倒逼减环节、优流程、压时限、提效率,激发改革动力,增强改革实效。(国务院办公厅、国家发展改革委、国家统计局、国务院审改办牵头,国务院各有关部门按职责分工负责)
各地区各部门要把深化简政放权、放管结合、优化服务改革放在突出位置,主要领导要亲自抓,鼓励地方积极探索创新,一项一项抓好改革任务的落实。要加强对已出台措施和改革任务落实情况的督查。对改革涉及的法律法规立改废问题,责任部门要主动与法制部门加强衔接、同步推进。要做好改革经验总结推广和宣传引导工作,及时回应社会关切,营造良好改革氛围。要充分发挥各级政府推进职能转变协调机构的作用,加强统筹协调和指导督促。改革中的重要情况要及时向国务院报告。
2016-05-26 后向东 学习时报
及时回应社会关切，是现代政府的重要标志，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。美国的“白宫请愿墙”，通过网络渠道直接触摸社会舆情、及时回应社会关切，在美国乃至全世界都产生了很大影响。其探索形成的经验和教训，对于政府如何直接获取、正确看待并恰当回应社会舆情具有一定的参考借鉴意义。
“白宫请愿墙”是对美国白宫网站上开通的“我们人民”(We the People)栏目的俗称。该栏目开通于2011年9月，奥巴马总统亲自出席开通仪式并发表重要讲话，他说：“当我入主白宫时，我下决心建设一个更加透明、对国民更加负责的政府”，该栏目的开通“将为美国公民开通直接联系白宫的通道，以表达其关切事项”。这实际上是对白宫请愿墙的目的、功能和基本定位的权威论断。需要注意的是，白宫请愿墙是奥巴马政府新开通的民众表达诉求的渠道，但不是唯一渠道，白宫方面特意强调，其他诸如写信(包括电子邮件)、传真甚至当面提交书面陈述等表达诉求渠道，并不会因为白宫请愿墙的开通而被取代。
白宫请愿墙所服务的对象，理所应当是美国公民。据规定，凡年满13周岁的美国公民，都可以注册一个账号，通过这个账户发起请愿或参与请愿。但是，在实际操作中，这一资格条件并没有严格执行，任何人，无论是美国人还是他国人，无论是13岁以上还是不满13岁，都可以注册账号并发起请愿。实际注册过程中，所需要的仅仅是一个电子邮件地址，用以接收注册确认邮件并激活注册账号。如果只是在别人发起的请愿事项下签名，甚至都不需要注册，只需要提交一个用以接收白宫回应信息的电子邮件地址。由于这种零门槛的实际操作状况，白宫请愿墙出现了许多由其他国家网民发起并参与的五花八门的请愿事项，比如我国网民曾经在白宫请愿墙上要求奥巴马政府明确豆腐脑应当是甜的还是咸的。
网友发起的请愿事项，并不会立即出现在白宫请愿墙上。发起之初，发起人会得到网站反馈的一个链接，这个链接只有发起人自己可见。发起人可以通过电子邮件等方式向其他人发送链接，邀请其他人签名。当30日内签名人数达到150人时，该请愿事项才会在白宫请愿墙上公开显示，也就可能获得更多的人签名。这是白宫请愿墙的第一道门槛。当30日内签名人数达到10万人时，白宫将会予以回应。这是第二道门槛。白宫明确声明，这两道门槛是会调整的。实际上，自开通以来，第二道门槛已经调整过两次，从最初的5000人到2.5万人再到目前的10万人。显而易见，无论是两道门槛的机制设计，还是第二道门槛的两次调整，目的都在于合理调控需要回应的请愿事项数量，以免给白宫日常工作造成过度冲击。
对于请愿事项，白宫有着一系列的明确要求。提倡的请愿事项包括三类：提请政府注意某方面的问题，支持或反对政府的某项动议，要求改变或延续某项政策或行动。明确表示不予回应的事项包括四类：针对特定人或特定事予以起诉、行政处罚或其他处理的要求，联邦政府部门职权范围内的事项，联邦法院职权范围内的事项，州和地方政府职权范围内的事项。为了进一步在事项上规范网友的请愿行为，在发起一个请愿事项的过程中，网站系统会给出话题类别列表(列表数量会有所调整，现行的列表有39个话题类别)，发起人必须从列表中选择3个话题类别，选择完成后，系统会自动将同类请愿事项推送给发起人，如果已经有同类请愿事项被发起，发起人可以选择对该请愿事项签名，当然，也可以坚持继续自行发起请愿事项。除此之外，白宫还明确要求，网友的注册信息和请愿事项中，不得包含人身威胁、暴力、色情、误导性陈述以及其他可能造成不良后果的内容。对于涉及这类情形的账户或请愿事项，白宫将采取冻结账户、删除请愿内容等措施加以处置。
发起后30天内获得超过10万人签名的请愿事项，将获得白宫的官方回应。一般情况下，负责该栏目的工作人员会按照时间顺序将需要回应的请愿事项转给白宫内部相应的部门和人员进行研究，形成回应意见后对外发布。有时，官方回应直接来自奥巴马总统本人。当然，白宫也明确表示，他们并不希望总统本人直接回应的请愿事项过多。回应的期限没有明确限制，白宫只是表示他们会努力在60天内做出回应。
从白宫请愿墙的实际运行情况来看，这一“民情民意沟通桥”似乎并未按照其设计初衷运作。在将近五年的实际运行过程中，暴露出一些较为典型的问题。一是有价值的请愿事项比例偏低。从已经通过第二道门槛等待回应的请愿事项，以及已经获得官方回应的请愿事项来看，真正对美国国家政策或重大事项产生影响的很少。从已经通过第一道门槛从而大众都可以看到的请愿事项上来看，内容五花八门，其中不乏一些没有实质意义甚至“恶搞”的请愿事项。如果再算上那些没有通过第一道门槛外人无法看到的请愿事项，总体而言请愿事项质量偏低。二是对请愿事项回应的时间偏长，这是这一栏目受到批评最重要的原因。一项发布于2014年的统计显示，达到回应条件的请愿事项，获得白宫回应的平均时间是298天。不仅如此，还有不少达到回应条件的请愿事项，长期未得到白宫的官方回应，“被忽视了”。三是回应内容失之简单化、官僚化。从白宫请愿墙列出的历史回应内容来看，许多回应流于表面，一些回应甚至只是客气的套话，缺乏实质性内容。当然，这与请愿事项本身质量不高也有内在的关系。
回应社会关切是大势所趋，但是，有效有序地回应社会关切又是一个突出难题。白宫请愿墙复杂的机制设计以及差强人意的实际表现，都鲜明地表明了这一点。白宫请愿墙的制度机制设计，以及实际运行情况，传递给人们的启示，大体可以归结为以下几点。
政府与公众的直接对话，必须经过一定的过滤机制，直接的面对面沟通，即便借助网络渠道，也很难保证有序有效。特别是并不与公众直接打交道的中央政府，与公众的直接沟通存在内在的障碍。正是因为这个原因，白宫请愿墙在声称打通了直接面对公民的通道的同时，又设计了两道门槛，使得只有超过150人附议的意见可以呈现出来，超过10万人附议的意见才能够取得与白宫直接沟通的机会。通过这两道门槛的过滤，白宫的对话对象，实际上已经不是公民个体了，而是一种公共对话。
政府与公众的良性互动，主要应当通过各类民主制度下的代议机制进行，诸如白宫请愿墙之类的网络对话机制只能作为了解和回应民情民意的辅助和补充渠道。现代政府，基本上都是代议制政府。借助于各类民主制度，政府由人民产生、对人民负责。这就从根本上决定了，政府代表着主流的民意。政府产生以后，对民情民意的把握和回应，也有相应的民主配套制度加以保障。因此，无论一个国家民主制度的具体表现形式如何，它都应当是民意表达的主渠道。主渠道内的民意表达才能保证应有的质量。主渠道之外的表达方式，特别是白宫请愿墙这种直接表达方式，即便经过一定的过滤，仍然很难保证质量，各种“恶搞”请愿层出不穷就是很好的说明。网络时代条件下，政府要重视包括网络在内的社会舆情，但是要注意不能颠倒主次，不能忽略民情民意表达和回应的主渠道，把对民情民意的判断寄托于辅助性的、质量不高的渠道。
政府对社会舆情的回应，应当限于建言献策的范畴，而不能涉及具体的行政决定事项，甚至是个体利益诉求的表达与满足。这是白宫请愿墙的明文告示。这种明文告示背后的考量是很清楚的。舆情回应只是解释说明对话的平台，而不是直接处理问题的平台。具体的行政决定事项或者个体利益诉求的表达与满足，应当通过专门的法律渠道、依据专门的法律程序和机制来处理。如果抛开法定的平台，在单纯的对话平台上采取实质性处置措施，将对正常的法律秩序造成重大冲击。白宫请愿墙明确拒绝回应涉及联邦政府部门权限范围内的事项，主要原因就是要避免这类网络问政渠道越俎代庖，对正常的行政管理层级和管理秩序造成冲击。不仅如此，即便对于请愿过程中存在的诸如暴力、色情等不法行为，白宫方面也只是通过一些技术手段直至注销账户等手段应对，一般不会采取法律措施对这类不法行为直接予以制裁。这些都提示人们，政府的任何政府舆情收集、回应机制，都应自觉限定在对话的层面，不能越界进入具体事项的处置层面。
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