浅议上海土地征收成片开发政策

一、概述

土地征收制度改革是农村土地三项制度改革的重要内容，也是《中华人民共和国土地管理法》修订的亮点之一。新法按照缩小征地范围的政策取向，对基于公共利益需要而征收土地的六种情形予以列举，其中包括成片开发建设需要用地的情形，确立了“成片开发征收”制度，即：为了公共利益的需要，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准，由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的，若确需征收农民集体所有土地的，可以依法实施征收。同列举的其他公共利益项目相比，“成片开发”需满足自然资源部印发的《土地征收成片开发标准（试行）》（自然资规〔2020〕5号）的相关要求。各省市在此基础上，陆续出台了相关实施细则。本文以上海及其周边省份（浙江、安徽、江苏）的土地征收成片开发政策细则为切入点，分析上海土地征收成片开发工作存在的问题，并提出相关对策建议。

二、上海土地征收成片开发工作存在的问题

笔者将上海土地征收成片开发政策与周边省份进行了对比，发现主要有以下几点问题：

（一）编制责任主体不一

安徽、浙江、江苏成片开发方案由市、县人民政府组织相关部门编制，经省自然资源厅审核后报省级人民政府审批或由省人民政府委托设区的市人民政府论证并审批。而上海的成片开发方案由区政府（特定区域管委会）负责编制，同时区政府（特定区域管委会）承担成片开发方案论证、审批等相关具体工作。在执行过程中，上海各区编制成片开发方案的责任主体不一，部分为乡镇（街道）人民政府，部分为用地单位。受责任主体的限制，各区成片开发的范围一般在镇域边界内或依投资项目来划定，容易导致“多点开花、分散建设”式布局形态。此种布局不但会影响成片开发片区的规整性和功能的完整性，还难以形成集聚效应。

（二）公益性用地概念界定不清

对于基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地的概念，上海及周边省市均未作出界定。就土地分类而言，原国土部门、规划部门和住建部门均有不同分类标准，虽然土地利用规划用途按《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》执行，但关于公益性用地的分类仍存在较大分歧。相关部门在编制土地征收成片开发方案时，无法确定河道水面、居住用地中的公共服务用地、工业用地中的交通设施用地等是否可以被纳入公益性用地范畴。

（三）未规定成片开发方案的实施期限

江苏、安徽、浙江均明确了成片开发方案的实施期限，而上海对此未作规定，导致各区编制的成片开发方案实施时间跨度较大，无法对成片开发下的土地征收工作作出实质性约束，仍易诱发成片开发的泛化。

（四）缺乏对成片开发实施情况的后评估机制

除江苏未对成片开发方案的监管工作提出要求外，上海、浙江、安徽均要求省（市）自然资源部门对成片开发方案进行监管。但上海的现有机制还只停留在对方案本身的监督检查上，并未形成实施层面的后评估机制，可能会导致成片开发征收权的滥用或通过随意改变规划来改变基础设施、公共服务设施以及其他公益性项目的建设。

三、对策建议

（一）进一步夯实编制责任主体

建议上海在区级层面明确成片开发方案编制的牵头部门，并由该部门充分协调片区内土地征收项目与建设时序的关系，衔接公益性配套设施服务半径，形成范围相对规整、功能相对完整的成片开发区。

（二）细化公益性用地分类

除《中华人民共和国土地管理法》第四十五条明确的条款外，进一步细化公益性用地分类。将居住用地中的服务设施用地、公共管理与公共服务用地、交通设施用地与场站用地、公共设施、绿化、河道等纳入公益性用地范畴。

（三）明确成片开发方案的实施期限

明确土地征收工作的最长实施期限，避免成片开发方案因涉及的土地征收实施期限过长而无法落地，对成片开发下的土地征收工作进行实质性约束和精细化管理。

（四）建立成片开发工作的后评估机制

上海不但需要对成片开发工作进行事前、事中的程序控制，还应对实施情况进行监督、管理和评估，评估结果是应成为审批该行政区域内后续成片开发方案的依据。（原文载于2022第3期）

（作者单位：上海市建设用地和土地整理事务中心）