来源：北京德恒（温州）律师事务所 邢旭
三、PPP模式下片区开发项目运作方式选择的现状考察
我国新型城镇化战略的推进和PPP模式的推广相结合，片区开发项目采取PPP模式正呈现出一片方兴未艾的景象。综合目前的实践，片区开发项目的运作方式大体上包括如下两种选择：
所谓整体拆分指的是对片区开发项目中具有综合性的众多子项目，拆分成一个个独立的单一项目或以单一项目为主辅之以少量相关内容的“打包”项目进行运作。如片区规划设计采取服务外包的运作方式，土地整理和基础设施建设采取政府付费方式，招商引资采取管理服务方式，片区运营采取委托经营方式。
这一方式的优点在于，避免了片区开发项目合规性要求高的特征，单一项目单独运作，较少存在与现行法律法规协调的复杂性。而其不足在于，未能有效发挥片区开发项目的综合性、系统性优势，不能在投融资统筹、回报机制设计以及风险防范和控制上得以结构优化，无法有效减轻政府负担，进而实现政府财政资金的效益最大化。同时也存在政府付费较多，风险承担较大的问题。如今，我国许多地方出现的新城即空城现象便是明证。
所谓整体打包、分批分期开发方式，旨在充分发挥片区开发项目的综合性、系统性优势，将片区开发作为一个整体项目，对规划设计、土地整理和基础设施建设、产业发展和运营主要环节采取分批、分期开发的方式进行运作。
固安模式被认为是这一方式的典型代表。2015年7月，国家发改委发布了13个PPP典型案例，其中固安工业园区新型城镇化项目案例，作为唯一个片区开发项目，备受关注，被称为“固安模式”。固安模式中，固安县人民政府采用公开竞标方式，与华夏幸福基业股份有限公司签订协议，通过市场化方式，统一进行固安工业园区的投资、开发、建设和运营的一体化服务。其内容包括土地整理服务、基础设施建设、公共设施建设及运营服务、产业发展服务（包括招商引资、企业服务等）以及规划咨询服务（包括开发区域的概念规划、空间规划、产业规划以及控制性详规编制等规划咨询服务）。其具体运作方式如下图
固安模式以整体式外包、产城融合整体开发机制以及工业园区和区域经济发展综合解决方案为主要创新点，收到国务院通报表扬。
该运作方式的优点在于实现了回报机制的结构优化，将政府付费、使用者付费以及可行性缺口补助进行有效结合，在减少政府付费的同时，有利于政府财政资金的优化使用。同时，整体式外包和产城融资开发机制，为社会资本方的投融资统筹和成本结构优化创造了有利条件。此外，以运营绩效为导向，政府方经营风险大为减少，社会资本方风险收益相一致，有利于绩效激励机制作用的充分发挥。
同时，该运作方式的难点和挑战在于合规性要求高，需要统筹考虑现行法律法规与PPP模式中运作方式的协调性、适应性。此外，该运作方式对社会资本方的投资能力、运营能力提出了更高要求。
四、片区开发项目PPP模式中运作方式选择的原则和主要考量因素
PPP模式作为政府方和社会资本方通过市场化方式提供公共产品的一种合作关系机制，对价有偿是其本质。在风险收益一致的基础上，政府方付费的效益最大化和社会资本方成本的最小化之间的协调，应成为片区开发项目PPP模式中运作方式选择的指导原则。
所谓政府方付费的效益最大化，指的是运作方式的选择中，尽可能将经营性项目、准经营性项目与公益性项目相结合，充分利用使用者付费、可行性缺口补助和政府付费功能，在回报机制结构上优化组合，以减少政府直接财政支出、实现政府财政资金效益最大化。
而社会资本方成本最小化主要针对的是社会资本方的投资而言，巨大的投资金额对于社会资本方投融资结构统筹安排提出了更高挑战。不同合作内容的纳入与否，对其融资方式、融资成本有着直接影响。PPP模式应当是政府方和社会资本方的双赢合作，社会资本方成本结构优化和最小化，最终仍会在政府方的回报机制中得以体现。
如上所言，片区开发项目是以土地为基础，投融资为关键，运营绩效为导向，土地权利取得和利用、投融资结构优化、运营绩效考核应当成为项目运作方式的主要考量因素。
在尊重现行土地法律法规的基础上，如何合理、合法设置土地权利取得和利用条件，既需要结合片区开发项目实际考虑，又需要创新性探索。对于实践中出现的公益性和商业性土地取得方式的争议、附加土地利用限制条件的“带方案”招标等问题，既需要可行性操作方案，也是对政府方依法行政、防止腐败的考验和挑战。
PPP模式中，投融资主要是社会资本方的义务，但这绝非与政府方无关。在运作方式的选择中，政府方对于合作内容的确定、资产属性的界定以及政府承诺和保障措施的考量，均关乎社会资本方投融资结构是否以及如何得以优化。
片区开发项目有着经济性和社会性效益的综合价值，风险转移不等于没有风险，政府方在运作方式选择时，应当综合考虑政府方监管的机构、人才资源优势和不足，充分评估政策性风险和市场风险的影响，在回报机制和监管架构中统筹运营绩效内容和因素。合理、有效的运营绩效考核机制，既是项目风险防范和控制的屏障，也是激励机制得以发挥的保障。
综上所述，片区开发是一个综合性、系统性的项目，对于政府管理水平、社会资本方资质能力以及PPP项目咨询服务机构均提出了远超单个项目的更高要求。而项目运作方式的选择，对于PPP模式的成功运作具有不可估量的重要影响。合理、合法的项目运作方式选择，需要坚持合作共赢的理念，充分结合项目实际，积极发挥创造性思维、引入法律和技术专业力量，综合考量影响双方的主要因素。
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