什么项目可以应用PPP模式？
哪类项目可以应用PPP模式？可以从政府职责和财政支持的关联度两个主要视角判断。
发改委2014年12月下发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》指出：“PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。”并且列举了可以推行PPP模式的领域包括“燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目”。
财政部2014年9月下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出：“适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。”
因此，大片区开发、产业园区、产业新城项目能够适用于PPP部分的主要是一级开发和基础设施和公共服务设施的建设及运营，这是与财政预算管理有密切关系的，也属于政府公共职责范围内要做的事情。但一般来讲，传统二级开发，主要为商、住用地的开发建设，不属于政府投资范畴的事情，则无法应用PPP模式。例如产业园中的园中园项目，企业拿地建厂房再招商运营，就与政府PPP无关。
PPP项目中，目前民间资本比较热衷的是环保、污水处理、垃圾处理、自来水等领域的单体项目，因为这些行业已经有了多年的市场化投资经验。而区域开发类的项目还处于探索阶段。
确定了试用PPP模式的项目清单
那就这么定了？
别忘了物有所值评价和财政承受力论证，物有所值评价和财政承受能力论证是衡量项目是否可采用PPP模式的评判依据。
物有所值（VFM）评价——是综合对比评估采用PPP模式与政府传统采购方式模式相比，能否降低项目成本，增加供给，提高服务质量与运营效率。最根本的初衷，是用最小的成本提供相对最好的公共服务。如果采用传统政府采购模式能够达到更佳效果，则不适宜采用PPP模式。财政部2015年12月份出台了《PPP物有所值评价指引（试行）》，对于评价准备、定性评价指标、定量评价细则等都有规定。
财政承受力论证——为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等支出不得超出当年公共预算支出的一定比例。财政部在2015年4月份下发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》也提供了相应的指导。
PPP项目清单确定了，先启动哪个？
在片区综合开发项目中，政企双方可能确定了一系列的适用PPP模式且适宜采用PPP模式的项目清单，且因区域开发项目规划特点和区位属性不同，开发时序各有要求，但总体上影响PPP项目建设时序的因素主要有两大类。
第一类，是发展要素，即围绕这个区域到底如何提升价值而言，先投资哪个项目使得城市服务功能最快得到完善，或让整体项目得到价值的提升，找出核心点。但依然要综合考虑项目区域特性，比如在城市近郊还是远郊，属于新城开发还是工业园区开发。
第二类，是约束性要素，即项目清单里哪些是必须先做或必须后做的。比如主要道路的施工就必须先做，政府期望的形象效果的项目要满足。此外还应根据企业的财务能力、投资进度、政府的财政支付能力等因素去统筹考虑。
最后综合评估发展要素和约束性要素，确认最终的区域开发PPP项目包中单体项目的开发时序。
【鸣谢】本文内容主要基于北京荣邦瑞明投资管理有限公司陈民总经理的访谈，特此致谢！
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（作者：肖帅 高策顾问公司城市土地顾问事业部）
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