前言
目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。
因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。
于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。
希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。
编者
总第二十三期
本期作者：
李铁 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家
产业园区，曾经是中国经济增长最重要的空间载体。从上个世纪八十年代起，各类的工业园区和产业园区以及高新技术开发区，都曾经作为城市集中承载工业的特殊空间。在这里，企业可以享受各种特殊的优惠政策，可以拿到几乎等于白白赠送的土地。这些土地的手续办下来，还可以用其作为贷款的抵押品，一些外资企业甚至可以利用产业园区的政策空手套白狼，赚得盆满钵满。各级城镇政府为了招商引资，在产业园区简化了各种行政审批的手续，政府在产业园区的机构设置达到了精兵简政的效果。可以说，产业园区的发展代表着中国工业化进程的一个重要时代，产业园区的发展模式在中国改革开放的历史中，应该是成功的经验典范。
回顾发展历程，产业园区大多经历过政府低价拿地，集中招商引资，给予特殊政策，土地利用粗放的阶段。之后由于基础设施投入成本加大，土地供给受指标限制，资源相对稀缺，对农民的补偿标准大幅度提高。政府以传统的方式继续维持产业园区的经营模式已经难以为继，产业园区开始进入了新的发展阶段，通过开发房地产来弥补产业园区的招商引资成本和对农民的补偿成本以及基础设施建设成本。这一阶段产业园区的经营主体初始是政府，但是随着政府的经营粗放以及运营管理和服务方式的滞后，产业园区的运营管理逐步让位给企业，以便提高运营效率，降低政府的招商引资成本。即使是产业园区交给企业运营，也仍然回避不了房地产开发的模式，只是运营商和开发商的一体，给经营产业园区的企业创造了收益的机会。
当产业园区与房地产的发展结合日益紧密和互为依赖的时候，产业园区的发展开始面临着潜在的危机。一旦房地产出现供给波动，产业园区将无法从房地产中获取经营利润来补偿招商引资的成本。而且经营产业园区的企业也因为支付土地出让金和进行房地产投资搭进去较大的支出。收益和成本无法抵消时，就变成了运营企业的债务压力。为了规避土地成本的风险或者降低房地产滞销的压力，产业园区的选址开始从大城市逐渐向中小城市转移。毕竟三四线的大城市房地产的销售普遍面临危机，而土地出让成本也居高不下。
近几年房地产调控政策的出台源于房地产供给在三四线城市的过度放大。而放大的原因之一就是招商引资的压力过大而导致土地出让速度加快，引起房地产库存严重积压。无论是市场的波动还是政府的政策，引起的连锁反应就是当土地出让预期无法实现时，政府的隐形债务将大大增加。对经营产业园区的企业来说，则是无法通过地产销售来弥补园区经营的投入和成本。
当一个城市面临此类问题时，政府能够做出的反应就是降低发展速度，降低土地出让速度，缓解危机和压力。而对于企业来说，则是选择新的空间来降低园区成本。产业园区模式开始从大城市向中小城市甚至是特色小镇转移。这些中小城市及小城镇的土地价格远远低于三四线的大城市。一部分县城和有独特资源优势的小镇，房地产开发还是处女阶段。选择这些地方发展无非是要降低产业园区的企业成本，并通过低成本的房地产开发模式换取企业的经营利润。
从2016年开始出现了特色小镇热，其中不乏对中央有关政策精神的误读。其实重要的原因之一在于，试图寻找新的发展空间并复制产业园区曾经成功的模式。县以下建制的城镇，成为许多开发商和产业园区运营商瞄准的目标。但是一旦他们将三四线城市产业园区的发展模式复制到中小城市和特色小镇产业园区时，必定会导致三四线城市地产崩盘在这些地方的重演。国内一家以开发特色小镇著名的企业，曾经以在县以下发展产业园区为荣，但是仅仅几年就遇到了严重的经营危机，原因在于对宏观政策的把握没有吃透，同时忽视了三四线城市产业园区发展模式的通病，过度依赖地产来弥补成本，总会有击鼓传花、鼓停花止的那一天。
虽然产业园区的发展模式在上个世纪九十年代以后曾经有过辉煌，在特大城市和都市圈地区，产业园区由于具有优越的区位条件，吸引人口等各类要素的流入，还可以支撑都市圈地区产业发展的一片天。但是在过度竞争的城市格局中，由于行政管理等级地位和调控资源的能力所限，大部分三四线城市产业园区的竞争力下降已经是不争的事实。即使是向县以下扩展，仍然抵补不了招商引资的成本和对占地的补偿。原因在于房地产的波动危机仍然没有结束。而继续按照原有模式发展下去，还会形成新的土地以及地产供给过度的危机。
难道中国的产业园区真的走到了尽头吗?其实也不尽然。按道理讲，发达国家的土地私有，与土地所有者的谈判难度远远超过中国，但是并没有影响发达国家实体经济的发展。其实理解起来并不难，就是我们遇到了政府转型的重要时机，也是产业园区模式转型的最有利的时机。这需要我们不受短期利益所限，也不要受GDP政绩的约束，而是要从长远的发展前景来考虑,同时也要尊重城市的发展规律，尊重产业在空间选择上要追求低成本的规律。所谓降低成本不一定是要继续压低地价，而是充分发挥集体建设用地的优势，可以通过和集体经济组织共享收益的办法来降低初始开发成本。这样既不需要用大量资金来补偿安置，还可以调动农村集体经济组织和农民参与的积极性。
城镇化和工业化的空间变迁的规律也可以为我们提供新的发展路径。当城镇化发展到一定阶段，工业一方面要远离城市，同时工业的分布也会从传统高度集中转向相对分散布局。欧洲和北美的大型工业企业基本都落户在小城镇和小城市。其实对于这些企业，只要落实好对环保的要求，可以让他们选择在都市圈远郊区的中小城市和小城镇落户。这里的产业园区政策和土地政策，可以支持中小城市和小城镇的发展。可以在这些地方充分发挥集体建设用地的作用，通过未来收益共享的模式，降低企业进入的初始成本。上个世纪改革开放后，中国的工业化进程因体制成本的约束，率先从农村乡镇崛起，只是后来出现了“村村点火”和“处处冒烟”，导致了城市政府对耕地占用和环境污染的担忧。二十一世纪初各类工业园区经历了重新洗礼，砍掉了全国6000多个县以下的工业园区后，才形成了近二十年城市产业园区发展的主导模式。回顾乡镇企业的诞生，最大特点就是低成本。
土地的低成本，集体经济组织自己拿地做产业园区，不需要补偿；当地就业的农村劳动力工资的低成本；还有那个时代对环境问题的漠视，造就了乡镇企业的蓬勃发展，同时也造成了环境污染和粗放性发展的一系列问题，引发了后来对乡镇产业园区的清理整顿。随着之后县以上城市的产业园区经历了成本逐步升高，直到不能承受的发展历程之后，历史又会将低成本的产业园区发展模式按照经济规律和产业分布规律，复制回过去曾经走过的县以下的产业发展空间。与历史不同的是，我们对土地利用和环境保护的认识已经加深，法律体系已经逐步健全。因此，重新审视产业园区的发展模式，转型目标就是充分利用集体建设用地，释放集体经济组织土地要素的低成本活力，在新的空间布局思路下，尊重市场的选择，未来才有可能抓住机会。当然，体制改革要及时跟进，否则，产业园区模式永远是一个无解的难题。
本文来源：原子智库
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