作者：马学广 赵彩霞
综合国际上已经进行的实践探索和我国实行海洋空间规划跨界合作上遇到的困难, 总结出跨界海洋空间规划最主要的三个困难, 分别是缺乏法律基础、跨界数据管理困难、司法管辖区间治理体系的差异。
跨界海洋空间规划几乎没有坚实的法律基础, 这意味着大多数国家的跨界海洋空间规划本质上是自愿的, 通常是以非正式项目合作的形式出现。虽然有些欧洲国家已经开始在跨界海洋空间规划上做出努力, 如波罗的海国家根据《赫尔科姆公约》 (1975年) 共同商定实现波罗的海环境地位行动计划。由于国家之间以及各部门间的治理结构不同, 往往缺乏一致性和综合性的政策。但是不管是在国家层面还是在次国家层面上, 都没有专门的跨界海洋空间规划法律和政策的出台与规定。
在我国, 国家层面的领海外海洋空间资源的使用审批、规划管理制度等相关领域存在法律与规划的空白, 在自然资源法一般法和海洋专门法之间存在逻辑冲突, 例如《中华人民共和国矿产资源法》和《中华人民共和国海域使用管理法》之间的冲突和人工岛制度的缺失。在次国家层面, 规划系统和部门规章之间存在内部矛盾。例如, 海洋资源是外向型的、开拓性的, 以发展为价值取向;海洋环境是一个内向型的、守成性的, 以保护为价值取向。海洋环境与海洋资源由同一部门管理时, 通过行政命令手段进行协调, 确定保护手段以及开发利用方式, 但是现在是由不同的国务院部门在管理, 部门之间容易出现摩擦与牵制。然而, 由于在跨界海洋空间规划方面缺少法律依据, 不管是国家之间还是部门之间只能进行自愿且较弱的合作, 通常以试点项目的形式进行。
搜集和整理空间数据是跨界海洋空间规划中最常见的挑战, 搜集数据时往往存在尺度不统一导致不兼容的情况出现, 从而使得数据管理困难重重。数据搜集过程同样是跨界过程, 需要跨越不同司法管辖区与不同空间领域, 然而不同尺度的数据可比性不高, 导致数据搜集工作徒劳无功。因此, Hughes et al.提出识别尺度是数据搜集过程的关键问题。另外, 不同领域的界限不清, 例如在河流入海口如何定义河海界限, 如何在多辖区交汇处定义规划单元等问题亟需解决。
数据搜集过程中层层累积的、不兼容的数据对数据管理设置了重重障碍。由于不同国家的海洋空间规划进程不同, 在数据管理的发展水平上出现差异, 导致在进行海洋空间规划合作时数据不对口, 无法有效匹配;也可能出现同一司法管辖区的早期数据与当前搜集数据的不兼容情况, 比如搜集的目的不同导致所搜索到具体条目的区别, 技术进步导致数据管理工具、坐标系、数据属性、文件格式等存在差异, 给数据管理带来了挑战。敏感数据不易共享, 敏感区域不易合作等问题较为突出。此外, 在不同国家之间和较为敏感的海域, 跨界海洋空间规划的合作往往会存在某些政治色彩, 各个国家主体基于自身利益, 对于某些关键的数据不愿共享, 导致跨界海洋空间规划在实际推进过程中阻力重重。
跨界海洋空间规划的推进之所以存在困难, 并不仅仅因为在数据收集和整理上的技术问题, 更在于它的实质是治理问题。不同国家有不同的治理结构和空间规划体系, 部门间的治理可能也存在很大差异, 海洋空间规划跨界合作所依据的法律法规、想要实现的预期目标、规划实施的时间、审批程序、语言沟通等诸多方面都易于产生大量的分歧、争议、矛盾和冲突。比如, 某些沿海国家已经发展出较为系统的海洋空间规划政策并付诸运行, 在这种情况下跨界海洋空间规划应该着重考虑如何与之相适应而不发生冲突和矛盾。另外, 由于全球各国家和地区对跨界海洋空间规划的认识程度不同, 因此会对其产生不同的态度。如德国已经制定并实施了海洋空间规划, 波兰的海洋空间规划却仍然处于比较早期的阶段。在欧洲大西洋规划中, 北爱尔兰已经开始协商海洋空间规划进程, 但是爱尔兰还在审议海洋空间规划的结构。如果邻国没有海洋空间规划跨界合作上做出明确的努力, 就很难进行有效的合作。而在我国, 次国家尺度海洋资源与环境开发管理的冲突和矛盾非常严重, 即使在一个沿海省域内, 各个分辖区也难以形成海洋开发利用的整体统筹或充足有效的跨辖区统筹协调机制。
跨界海洋空间规划的实现机制
空间合作是城市合作的重要形式, 同时又是一个涉及领域、网络和尺度等多维度的社会空间过程, 海洋空间也不例外。从最广泛的意义上讲, 跨界海洋空间规划可以被视为从信息交流到制定联合跨境计划的任何事项, 因此要想成功实现跨界海洋空间规划, 需要在实现政策趋同、优化数据管理、建立跨界协调机构、融合治理体系四个层面做出努力, 如图1所示。
相邻司法管辖区的跨界政策和立法安排的融合程度是能否实现跨界海洋空间规划的关键因素, 政策和法律结构融合程度和衔接性越高, 实现跨界海洋空间规划的可能性就越大。在政策趋同上包括相邻国家间、不同部门间、不同领域间政策的融合与衔接。海洋资源跨主权、跨边境的特性决定了海洋资源法律制度的特殊性, 仅仅依靠单独的法律是远远不够的, 必须制定系统的、综合性的法律体系。
在国际层面, 推动形成新的稳定的具有创新意义的国家实践, 促进国际习惯法的形成与发展。《联合国海洋法公约》修改工作中可以充实跨界海洋空间规划法律的条款;《南海行为准则》中的自然资源活动规则也正在制定中, 可推动中非等国海上资源协作, 推动形成区域性的《海洋资源保护利用协定》;在21世纪海上丝绸之路建设上, 也可以融入海洋空间规划的跨界合作思维。
在不同领域不同部门间, 国土空间规划框架下必须以不同深度规划为依托, 在尊重海洋管理的特殊性的前提下, 实施陆海统筹的全域全类型空间规划, 避免陆海资源法制建设失衡。土地利用规划、流域综合管理规划、海洋空间规划、海岸带综合管理规划等空间治理策略相互之间衔接不够, 需要进一步实现四种规划管理方法的整合。例如, 《中华人民共和国海域使用管理法》与《中华人民共和国领海及毗连区法》与《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》之间要实现细化衔接;《中华人民共和国海岛保护法》与《中华人民共和国海域使用管理法》《中华人民共和国土地管理法》等之间需要进行进一步衔接等。在制定有关海洋空间规划跨界合作的相关法律规划时, 不能简单地套用陆地资源开发与管理的理论方法, 或者直接照搬国际上相关法律和理论, 这些做法都是远远不能满足我国海洋资源与环境管理的实际需要的, 每个地区都应该根据自己特殊的文化背景、治理结构、目标与相邻管辖区进行跨界合作。
图1 跨界海洋空间规划实现机制
不同国家有不同的治理结构, 不同部门的规章、依据和准则也大相径庭, 独特的利益、价值, 以及管理海洋的不同方法极其容易引发冲突。因此, 迫切需要建立一个促进利益相关者参与承诺的协调机构。这个跨界协调机构既可以是超国家层级的, 也可以是次国家层级的, 甚至可以跨越项目本身而建立更加永久的协调机构。
实践证明, 基于问题导向的项目式合作是海洋空间规划跨界倡议中最为有效的手段, 只有把注意力放在共享领域中将要共同解决的问题上, 跨界合作将会更有针对性、更具有效率。首先, 利益相关主体应该根据所处背景、现实条件、实际情况等确定想要解决的问题, 而不是采用“一刀切”的办法。其次, 在确定跨界倡议的核心问题后, 各个利益相关者定期面对面交流分享经验, 了解不同国家或地区的文化、实践、意识、规划系统和偏好, 减少沟通障碍, 识别冲突领域, 最大限度的发挥合作潜力, 寻找协同领域并最终制定一套共同的目标和计划来解决共同问题。第三, 协调机构提供定期且不断的交流对话机会, 利益相关者的集体认同感得以建立, 从而反过来更加促进了跨界协调机构的发展。第四, 由于参加跨界合作的国家或地区可能在社会经济发展情况、知识水平等方面存在差异, 因此能力建设至关重要。在进行能力建设的过程中, 各利益相关主体能够在学习中形成共同语言, 对关键概念形成一致的理解, 从而在海洋空间规划合作中构建通用性语言。第五, 立法和政策趋同的过程可以赋予跨界协调机构法律地位, 使其运行有法可依, 跨界协调机构在发展过程中产生许多符合实际的政策建议, 是立法和政策趋同过程的“催化剂”。
在建立跨界协调机构之后, 海洋空间规划与政策、倡议等的互动可能影响其效能发挥, 因此适时的以科学方法评估其发挥的作用和影响至关重要。Kidd and McGowan开发的跨国伙伴关系评估体系不仅可以应用于超国家机构, 在次国家尺度上也同样适用 (如图4所示) 。信息共享是第一级别, 其含义是在各个国家、市场和民间社会利益相关者之间建立海洋利益的信任;第二级别是管理共享, 主要集中在合作更紧密的优势领域, 这种合作既可以是短期的也可以是长期的;第三个级别是联合规则的商定, 在这一阶段利益相关者开始希望建立与特定活动领域相关的共同程序或协议的商定联合规则;第四级别是组织的联合, 在这一阶段利益相关者开始建立新的联合研究机构、小组;最后一个级别是法律的整合, 这种新的整合可能会为特定海域的管理带来新的政治秩序。从下往上的过程是由不正式合作向正式合作过渡的过程。在此可以把信息共享归于商讨阶段, 把管理共享、商定联合规则和组织联合归于合作阶段, 把法律整合置于立法阶段。在建立合作关系时, 不一定所有的合作都寻求最高等级, 也可以循序渐进的方式进行开发, 毕竟信息共享是所有合作的起点。
在进行数据管理上的跨界合作时, 应该基于信息需要, 按照一套技术准则对行政边界、生物特征、人类活动 (包括过去、现在以及将来可能进行的活动) 等信息进行收集、整理、协调工作。欧洲大西洋跨界海洋空间规划 ( Transboundary Planning in the European Atlantic, 简称TPEA) 项目定义了六个收集和协调数据的步骤:识别和编译数据、评估数据、协调数据、编辑或创建元数据、输入到地理数据库和共享数据。通过这六个步骤, 实现数据管理在不同司法管辖区的跨界。目前, 为了帮助跨界数据集标准化, 常用的操作平台是ArcGIS空间分析系统, 允许用户以多种形式观察、理解、查询、解释数据并使数据可视化, 保证跨界数据集拥有共同的测量框架和数据标准。让利益相关者参与实地调查和数据收集、共享会使经验得分享过程更为顺畅和有效, 同时还可以提高数据质量和数据的相关性。值得注意的是, 相关参与主体共享敏感数据, 从而共创可以指导跨界讨论的公开透明的跨界数据集, 这对海洋空间规划跨界合作至关重要。但是, 在对数据进行管理的过程中, 不同的相关主体在技术能力方面可能存在差异, 导致数据质量良莠不齐。
融合治理体系, 寻找更广泛的治理方法。每个国家和地区都有独特的行政和管理系统, 这些系统在可能产生海洋空间规划跨界合作的国家中有较大差异, 同时国家的优先事项可能与的目标不兼容, 所以跨界海洋空间规划面临着将它们连接、融合和重构的挑战。关于跨界海洋空间规划治理框架的分析, Jay et al.认为, 对治理框架的分析应有助于确定国家和区域的优先事项;有助于确保跨界海洋空间规划的战略目标考虑到立法、政策和行政结构, 尤其是尚未涵盖的问题;不需要对法律和程序进行标准化;强调信息流和持续沟通;识别需要跨界的海洋活动非常有用。因此, 在建立更广泛的治理结构时, 需要考虑到现有的经济、政治、文化、法制结构, 将在其他领域得到的经验运用到跨界海洋空间规划中, 充分利用利益相关者的力量, 借助官方和民间的有关组织, 寻求更广泛的合作。
文章来源：节选自《融合、嬗变与实现：跨界海洋空间规划方法论》，原刊于《中国海洋大学学报》 2019年第5期
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