丘水林等 | 自然资源生态产品价值实现机制： 一个机制复合体的分析框架

丘水林等 中国土地科学 2021-01-26

本文为节选，全文刊发在《中国土地科学》2021年1期

作者：丘水林1,2，庞洁1,2，靳乐山1,2

单位：1.中国农业大学人文与发展学院

         2.中国农业大学中国生态补偿政策研究中心

内容提要：

本文探索自然资源生态产品价值实现机制复合体的分析框架。

研究发现：（1）自然资源生态产品价值实现机制以交易主体、支付标准测度和价值实现方式选择为核心要件，并面临生物物理界限、制度界限、伦理界限和权利界限的权衡；（2）科层化实现、市场化实现和NGO实现三个基本机制各有其适用空间和局限性，且逐渐显现机制嵌构趋向，但组织网络仍呈碎片化样态；（3）机制复合体理论以制度性嵌入、规范性嵌入和关系性嵌入为关键性功能要素，将其引入自然资源生态产品价值实现机制的分析形成的机制复合体，基本框架表征为价值实现主体的多元化、支付责任分担的公平性和价值实现方式的网络化。

因此，以政府主导型公—私—社合作伙伴实现机制为核心、多种价值实现机制并存的机制复合体，是中国自然资源生态产品价值实现机制演进的方向。

关键词：自然资源生态产品；价值实现机制；机制复合体；分析框架

1 自然资源生态产品价值实现机制的定义与界限

1.1 自然资源生态产品及其价值构成

本文采用《全国主体功能区规划》的定义，即自然资源生态产品是指维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素。它包括有形的自然资源生态产品及服务和无形的自然资源生态产品及服务，是自然资源资产的重要组成部分，与农产品、工业品和服务产品共同构成人类生存与发展的空间和物质条件。

效用和稀缺性是形成自然资源生态产品价值的主要条件，自然资源生态产品是经济价值、生态价值和社会价值的统一体，三者既各自成篇又相互依存。其中，经济价值是指自然资源生态产品直接参与市场经济循环的价值，体现的是直接使用价值；生态价值是指自然资源生态产品对人类生存所具有的“环境价值”，体现的是间接使用价值；社会价值是指自然资源生态产品能够满足人类精神文化、道德信仰等需求的价值，体现的是选择价值、遗产价值、存在价值等非使用价值。

1.2 自然资源生态产品价值实现机制

自然资源生态产品价值实现机制是指使用者和提供者之间以产生期望的自然资源生态产品为目标，以自然资源管理协议为条件，以市场化或非市场化方式为手段的自愿交易的制度安排（图1）。其核心要件包括以下内容：（1）交易主体。自然资源生态产品交易主体主要包括提供者（政府、农户或社区/集体）和使用者（实际使用者及其代理人），在自然资源资产产权归属国家所有的情况下，提供者和使用者具有同一性（中央政府和地方政府或上级政府和下级政府）。（2）支付标准测度。只有对提供者的支付水平大于其在任何可能的土地利用类型中所能得到的额外收益（否则改变土地利用类型），且必须小于自然资源生态产品对使用者的效用价值（否则拒绝支付），才能促进提供者自愿提供具有正外部性或者公共物品属性的自然资源生态产品。（3）价值实现方式选择。根据使用者是否有权利对购买自然资源生态产品作出最终决策，可以细分为科层化实现、市场化实现和NGO实现等。

1.3 自然资源生态产品价值实现的界限

自然生态系统可能因为很多原因而不能实现有效管理，但并不是所有的自然生态系统问题都可以通过自然资源生态产品价值实现机制来解决，只有社会总收益为正的自然生态系统管理活动才需要实现自然资源生态产品的价值。自然资源生态产品价值实现存在以下界限：（1）生物物理界限。将系统性、整体性的自然资源生态产品分割为交易单元，要求以足够低的成本衡量、评估和监测并将其纳入环境决策。（2）制度界限。自然资源生态产品具有公共产品和私人产品复合性质，甄别机制产生的交易成本可能会影响交易的经济效率。（3）伦理界限。把传统由非市场价值观和规范支配的特别是极具象征性、文化性或精神价值的自然资源生态产品商品化，其价值可能会由于市场估价传递的能被具有同等交换价值的经济产品所替代的信号而贬低。（4）权利界限。许多环境经济政策工具由于涉及重新界定自然资源资产财产权而与公平原则相冲突。因此，在决定如何实现自然资源生态产品价值的同时，有必要对不同类型自然资源生态产品价值实现方式的运行机理进行详细分析与比较。

2 不同类型自然资源生态产品价值实现机制的分析与比较

2.1 自然资源生态产品价值实现机制的主要类型

与前述自然资源生态产品价值实现方式相对应，自然资源生态产品价值实现机制可细分为科层化实现机制、市场化实现机制和NGO实现机制。

2.1.1 科层化实现机制

自然资源生态产品价值的科层化实现机制是指政府（作为代理人）通过税收和补贴对自然资源生态产品实际使用者和提供者之间不对称的成本收益关系所作的权威性分配的过程。无论是从实物条件（土地面积）还是从交易规模（支付数量）来看，绝大多数自然资源生态产品价值实现案例都属于政府付费项目。以自然资源生态产品价值实现的主要环境政策工具生态补偿为例，目前已基本覆盖森林、草原、湿地、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域，政府财政资金占比高达99%以上。

虽然科层化实现机制具有交易费用的规模经济，但其优势也受到组织规模和交易限度、激励约束工具的有效性、自然资源生态产品信息掌握程度等组织形式的限制。因此，政府制定的支付标准更趋近于机会成本而不是效用价值，且很难直接观察自然资源生态产品是否被有效提供。与市场配置资源机制相比，科层化实现机制是相对不效率的。

2.1.2 市场化实现机制

自然资源生态产品价值的市场化实现机制是指将价格、供求和竞争等市场机制引入自然资源生态产品生产、分配、交换和消费的过程。根据市场治理结构的差异，市场化实现机制可细分为政府购买市场、私人交易市场和环境规制市场等。其中，政府购买市场是指受益关系清晰的区域政府之间以及政府和提供者之间开展的交易。私人交易市场是指实际使用者和提供者开展的直接交易。环境规制市场是指在区域容量资源政府管制下缔约方维持或加强可比较的自然资源生态产品以换取符合其缓解要求的标准化信贷或抵消的交易活动。

由于市场机制的不完善和产权的天然模糊性，自然资源生态产品的市场很难自然形成，在业已存在的自然资源生态产品市场中，大都是通过人工界定产权所创建的且交易规模较小。由此形成的市场价格在多大程度上能够反映自然资源生态产品的价值，取决于产权界定的完全程度。例如，森林碳汇价格只是反映森林生态系统在碳固定和碳储存过程中体现出来的功能价值而不包括其他功能的价值。只有当产权界定产生的收益大于成本时，人们才会对自然资源资产的产权进行界定。

2.1.3 NGO实现机制

自然资源生态产品价值的NGO实现机制是指NGO（作为代理人）以志愿求公益为价值导向，对提供者自愿提供具有正外部性和公共物品属性的自然资源生态产品的活动进行补偿的过程。在具体形式上，既可以利用政府补助、社会捐助或其他NGO赠款直接对提供者补偿，也可以联合政府、企业、社区等主体共同补偿。

由于NGO实现机制具有公益性、自愿性、非营利性等特点，存在法律和行政障碍、资金约束、协调不力等诸多方面的制约，在任何时期、任何国家中都不占主要地位。特别是在政治能力和经济能力强势的中国，NGO实现机制并未得到充分发展，只能在局部领域扮演辅助角色。

2.2 不同类型自然资源生态产品价值实现机制的特点比较

自然资源生态产品效用的不可分割性、消费的非排他性和受益的非竞争性使得政府逐步将自然资源生态产品纳入基本公共服务范畴。但是，这并不等同于政府在所有自然资源生态产品价值实现中承担使用者角色，也不等同于政府完全取代自然资源生态产品的市场。如果自然资源生态产品的受益范围很小或者个体使用者能够从中获得足够大的收益，那么就有可能区分和界定实际使用者并安排其为具有正外部性和公共物品属性的自然资源生态产品付费。表1显示了三种自然资源生态产品价值实现机制的特点比较。但值得注意的是，自然资源生态产品价值实现机制已经显现出多样化的机制嵌构趋向。

3  自然资源生态产品价值实现机制复合体的分析框架

问题的多样性、利益的分散性和集体行动困境导致了制度的碎片化和复杂化，关注机制间的互动对环境治理机制有效性的影响，已成为国际社会应对环境治理问题的演进方向。自然资源生态产品价值实现和生态环境治理如同一枚硬币的两面，核心问题都是解决人与自然和人与人两对基本矛盾，因此国际环境治理中的机制复合体理论同样适用于自然资源生态产品价值实现机制的分析。

3.1 机制复合体的理论内涵与框架

治理体系中既存在失效的互动也存在有效的互动，有效互动的关键是缝合碎片化的治理层级、治理功能和治理信息。机制复合体的形成是多样化的机制嵌构共同作用的结果，其理论框架以制度性嵌入、规范性嵌入和关系性嵌入为关键性功能要素。

制度性嵌入即非核心行为体通过与核心行为体的制度性互动、制度性参与渠道的建立、规则和标准制定中的话语权建构等制度性手段在机制复合体中确立的位置。规范性嵌入是指行为体在机制复合体中对核心价值规范（如秩序、规则和标准）的认知、适应和能动性影响。关系性嵌入是指各行为体在机制复合体中通过信息传递、知识与技术分享、项目合作等方式不断增进彼此间信任程度的过程。

自然资源生态产品价值实现发生在不同空间尺度和行政区内，涉及政府、私营部门、NGO等行为体及其互动形成的多样化合作机制，但仍呈机制碎片化样态，把机制复合体理论引入中国自然资源生态产品价值实现机制的分析视野，具有很强的指导性和现实性。在自然资源生态产品价值实现机制复合体中，多元行为体根据自身的优势进行分工与协作，通过机制嵌构不断增强核心制度与其他制度的关系互动和协调整合程度，直至形成一种包容性合作伙伴关系。

3.2 自然资源生态产品价值实现机制复合体的基本框架

与自然资源生态产品价值实现机制多元复杂性和跨界弥散性并行不悖的是，私营部门和NGO参与水平的提升以及政府、私营部门和NGO在机制复合体中互动、融合的机制嵌构过程不断增强。当前，中国自然资源生态产品价值实现机制的基本框架是，科层化实现机制仍是核心机制，市场化实现机制作用的空间范围不断扩大，NGO实现机制在能力所及范围内发挥积极作用，公私合作、公共—社会合作、私营—社会合作等伙伴实现机制蓬勃发展，公—私—社合作伙伴实现机制初现端倪。

自然生态系统具有区域整体性和空间连续性，不同类型的自然资源生态产品既各自独成系统又相互交织，其价值实现蕴含着延续时间漫长、阈值空间弹性大、区域分异明显等特征，单纯依靠某种机制或多种机制嵌构而成的非等级性组织网络，难以解决复杂、动态、多样的利益矛盾。同时，由于自然资源生态产品大多具有极强的正外部性和公共物品属性，政府领导型组织网络既能够发挥政府作为核心主体和关键行动者的作用，又可以引导和促进私营部门、NGO与政府在机制复合体中的机制嵌构。因此，中国自然资源生态产品价值实现机制演进的方向是，将多样化伙伴实现机制（Ⅳ区、Ⅴ区、Ⅵ区、Ⅶ区）引入自然资源生态产品价值实现机制的分析视野，并将科层化实现机制（Ⅰ区）、市场化实现机制（Ⅱ区）和NGO实现机制（Ⅲ区）三个基本机制的功能融合在组织网络中，最终形成以政府主导型公—私—社合作伙伴实现机制（Ⅶ区）为核心、多种价值实现机制（Ⅰ区、Ⅱ区、Ⅲ区、Ⅳ区、Ⅴ区、Ⅵ区）并存的自然资源生态产品价值实现机制复合体（图2）。行为体的位置取决于其在机制复合体运作中的大致“份额”，所扮演的角色越大，方案就越靠近行为体组的顶点。组织网络的合作基础既不是依靠自上而下的行政权力的控制，也不是完全受市场机制的调配，更不是强调自下而上的规范式路径，而是有赖于政府、私营部门、NGO三者之间通过制度性嵌入、规范性嵌入和关系性嵌入耦合而成的核心制度的权威。

4  结论与讨论

自然资源生态产品价值实现问题本身的复杂性，使其很难形成单一的综合性机制，而是包含多元行为体和多维机制在内的机制复合体。本文主要结论如下：

（1）自然资源生态产品价值实现机制的核心要件包括交易主体、支付标准测度和价值实现方式选择，并面临生物物理界限、制度界限、伦理界限和权利界限的权衡；（2）根据使用者具有的最终支付决策权利，自然资源生态产品价值实现机制可细分为科层化实现机制、市场化实现机制和NGO实现机制，不同类型机制存在各自的适用空间和局限性，且在实践中逐渐显现出机制嵌构趋向，但组织网络仍呈碎片化样态；（3）机制复合体理论以制度性嵌入、规范性嵌入和关系性嵌入为关键性功能要素，不断增强核心制度与其他制度的关系互动和协调整合程度；（4）中国自然资源生态产品价值实现机制演进的方向是以政府主导型公—私—社合作伙伴实现机制为核心、多种价值实现机制并存的机制复合体，其基本框架包括价值实现主体的多元化、支付责任分担的公平性和价值实现方式的网络化。

与此同时，由于机制复合体的形成势必涉及政府、私营部门、NGO等利益攸关方之间的非零和博弈以及与此相联系的制度技术约束，网络中任何一个行为体的失灵或者行为体之间的关系存在阻塞或破裂，都可能影响甚至决定机制复合体运行的成本有效性。因此，提出以下建议：

（1）完善自然资源资产产权制度，明晰中央和地方政府在自然资源生态产品价值实现中的权责利关系，推进上下级政府之间的关系逐渐由命令控制型向激励约束型转变。坚持自然资源整体保护和集约开发利用相结合的原则，通过分离自然资源资产所有权权能，为增进各行为体与核心机制间的互动提供制度性渠道。（2）在试点地区已有实践的基础上，及时归纳总结典型经验和成功案例，形成一批可复制、可推广的制度成果。适时制定国家关于健全自然资源生态产品价值实现机制的意见，明确基本原则、目标任务、重点任务等内容，推动完善自然资源生态产品价值实现机制复合体的核心价值规范。（3）按照“法定职责必须为、法无禁止即可为”的原则，正确处理政府和私营部门、NGO的关系，鼓励各级政府打破地区、行业壁垒，平等对待各类非政府行为体，制定出台有利于其参与自然资源生态产品价值实现的相关政策。以利益共享、风险共担、全程合作为公共价值，以单一项目或区域整体性“捆绑”项目为纽带，采用政府、私营部门和NGO多元化投入的方式建立多样化合作伙伴关系。需要说明的是，本文只是从理论上探讨了自然资源生态产品价值实现机制复合体的分析框架，是以三个基本机制之间的并存、互动与融合为潜在假设。究竟它们在何种程度上发生机制嵌构并形成专业化分工与合作，又在何种程度上导致冲突，仍需进一步研究。

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