来源：翼志PPP
《政府购买服务管理办法（暂行）》财综〔2014〕96号（以下简称办法）是国家为了进一步转变政府职能，推广和规范政府购买服务，更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等有关要求和规定制定的。
在当前地方政府投融资活动中，政府购买服务承接主体作为项目贷款主体，金融机构在评审项目的合规性和合法性时，往往缺少对购买主体政府采购实施计划的评估，缺少对采购方式的合法性评估，缺少对承接主体实施方案的评估，仅对承接主体提供的可行性研究报告、项目的经济评价和购买服务协议作为主要评估方式。作为一种新的金融机构提供项目贷款的模式，当前的这种方式对金融机构而言存在较大的政策和法律风险。
一、政府购买服务流程解读
《办法》在第四章和第五章明确了政府购买服务的流程，用投融资专业解读包括：
1、购买主体借助专业机构编制政府购买服务类可行性研究报告，并将工程投资、财务费用和合理利润一并列入采购预算。由于社会力量的高效率，总预算相对于政府直接投资应该有所节约，同时由于购买主体可能同时存在多个同类项目，在原有工程可研的基础上，可以实行项目打包捆绑。
2、财政部门批准该预算，并将该预算下达给购买主体。由于地方政府融资类项目时间和期限较长，需要编制中长期财政预算，并将购买服务的费用内列入中长期财政规划，在地方财政负债能力里动态管理、调整、监督和考核。
3、购买主体编制政府采购实施计划，报同级政府采购监管部门备案后开展采购活动。
政府采购实施计划内容包括：采购项目、资金来源、采购数量及技术规格、采购组织方式(集中采购或分散采购)、采购方式(公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价采购、单一来源采购)、资金支付方式(国库直接支付、采购单位支付)以及其他需载明的事项。
4、承接主体经过合法的采购程序中选后，与购买主体签订政府购买服务合同。承接主体应当建立政府购买服务台账，记录相关文件、工作计划方案、项目和资金批复、项目进展和资金支付、工作汇报总结、重大活动和其它有关资料信息，接受和配合相关部门对资金使用情况进行监督检查及绩效评价。
5、承接主体利用政府购买服务合同进行融资，购买服务合同的金额作为承接主体的应收款，可以采用应收账款质押的方式进行融资。在提交贷款申请资料时，金融机构应重点审查其“政府购买服务项下的项目实施方案”，该方案应该经购买主体审查通过。主要内容包括：项目名称、产品及服务的内容和质量要求、技术方案、建设方案、环保方案、验收标准、绩效考核、资金方案、安全控制、风险控制和组织管理等。
二、政府购买服务采购方式的合规性分析
《中华人民共和国政府采购法》规定政府采购采用以下方式：
（一）公开招标；
公开招标应作为政府采购的主要采购方式。《中华人民共和国政府采购法》第四条明确政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。但随着政府职能的转变，越来越多的基础设施类项目转变成为政府购买服务类项目，财政由“补建设向补运营”转变，政府由城市的建设者向城市运营者转变，开展此类项目的采购方式更多的开始依赖竞争性谈判和竞争性磋商方式。
（二）邀请招标；
《中华人民共和国政府采购法》第二十九条明确符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用邀请招标方式采购：
1、具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；
2、采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。
（三）竞争性谈判；
《中华人民共和国政府采购法》第三十条明确符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用竞争性谈判方式采购：
1、招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；
2、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
3、采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；
4、不能事先计算出价格总额的。
（四）单一来源采购；
《中华人民共和国政府采购法》第三十一条明确符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：
1、只能从唯一供应商处采购的；
2、发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；
3、必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。
（五）询价；
《中华人民共和国政府采购法》第三十二条明确采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，可以依照本法采用询价方式采购。
（六）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》财库〔2014〕214号第三条明确符合下列情形的项目，可以采用竞争性磋商方式开展采购：
1、政府购买服务项目；
2、技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；
3、艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；
4、市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；
5、按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。
上述六大类采购方式各有优劣，融资类项目当前主要采用“单一来源采购”，尽管地方政府在选择执行采购方式时采用单一来源采购并不完全符合要求，但是由于单一来源采购方式简单易操作，且承接主体大多为地方政府全资或控股的国有公司，作为经济改革的过渡期，理论上依然可以理解。解读地方政府实行“单一来源采购”模式的理由：当前金融机构对贷款的偏好，唯有地方政府全资或控股的企业才能够满足购买服务支付方式的要求，即20年左右的分期付款方式，因此，满足“只能从唯一供应商处采购”的核心条件。当然，随着国家大力推进PPP模式，政府购买服务未来更多的采用“公开招标和竞争性磋商”两种形式。
三、金融机构应重点评审政府购买服务项下的项目实施方案
（一）传统的金融机构项目贷款，金融机构从项目的合规性合法性，现金流的全覆盖、抵押担保及风险防控以及贷款主体的准入等几方面进行评估，政府购买服务项下的项目融资与传统项目评估相比，主要有以下差异。
1、项目合规性和合法性分析。传统项目评估主要评估其立项、可研、环评、三证一书等资料是否完备。政府购买服务合同项下的项目合规性和合法性审查主要区别为：承接主体只能提供中标通知书、政府购买服务合同和施工许可证，项目的其他合法性合规性资料应该由购买主体提供。
2、项目贷款的主要风险分析。传统的项目贷款风险评估主要包括现金流风险、抵押担保风险。政府购买服务合同项下的项目贷款风险主要表现为管理和绩效考核风险，由于政府购买服务合同金额涵盖了项目投资、财务费用和合理利润，其收益能够保证金融机构的贷款风险控制，但是，承接主体的管理能力和绩效考核是取得完整的购买服务收入的核心点，因此，金融机构应重点加强对承接主体（贷款主体）的管理和绩效评估。
（二）政府购买服务项下的项目实施方案
承接主体应在中选后编制项目（服务）实施方案，经过购买主体审核后实施，作为项目管理绩效考核的重要依据。翼志智力产业组织经过多年研究，在服务地方政府投融资项目管理上，创新研发了《政府购买服务项下的项目实施方案》成果，作为金融机构评审政府购买服务类项目的重要评审依据。主要内容包括：项目名称、产品及服务的内容和质量要求、技术方案、建设方案、环保方案、验收标准、绩效考核、资金方案、安全控制、风险控制和组织管理等。
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