随着政府债务规模及风险不断增加，之前通过地方融资平台进行融资的方式难以为继，中央加大了对地方融资平台和地方债的清理整顿，并迫切需要一种新的融资方式以推动基础设施建设促进城镇化发展，在此背景下，中央提出PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）作为未来基础设施建设的重要方式。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT（转让-运营-移交）等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。在中央的推动下，各地PPP项目在不断推出。今年6-8月以来，各地PPP项目推出呈明显加速状态，据统计，累计总投资额超过4.6万亿元。
PPP模式指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，这是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式，在西方发达国家基础设施建设领域发挥了重要的作用。实践证明，PPP模式由于其机制新、管理活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效，从而可以促进基础设施建设的发展以及公共服务质量的提高。
由于PPP项目涉及燃气、供电、供水、供热、污水及公路、铁路、机场、城市轨道交通等众多基础设施建设领域，这些领域对建设资金的需求量较大，同时，这些项目投资时间周期通常长达20～30年，甚至更长，这决定了PPP项目债务融资规模较大、期限较长以及融资成本较高等基本特点。除此之外，PPP项目债务融资还具有以下一些特点：
1.以项目未来收益和资产作为偿还资金来源。传统的公司融资模式主要依赖于项目的投资者或发起人的资信及资产，但PPP模式则一般采用项目融资模式，还款来源主要是项目自身未来的现金流及形成的资产，并根据未来现金流的风险、权益债务比率而改变。
2.以特许权协议作为信用保证进行融资。项目融资结构一般以特许权协议为基础，在融资安排过程中，一般要求项目公司将该协议权益转让给贷款人作抵押，并设计专门机构控制项目现金流量，以减少贷款的风险。PPP模式作为一种项目融资方式，其债务融资也主要以特许权协议作为信用保证进行融资。
3.债权人追索权有限。PPP项目债务融资中债权人对债务人的追索权仅限于项目建成后产生的经营现金流量和项目资产，各种项目风险主要由项目公司承担，项目发起人只承担一定数额的从属性贷款或贷款担保责任。
4.可以减轻政府债务。由于私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，因而政府可以将部分债务转移至私人部门。去年我国颁布的“43号文”也明确规定：对于PPP形式运作进行公司建设和运营合作项目所形成的债务，既不属于政府债务，又不属于政府或有债务，但是纳入政府举债融资机制，需要依靠财政补贴，且将财政补贴支出按性质纳入相应政府预算管理。
PPP项目债务融资的工具包括商业信用、银行贷款、非银行金融机构贷款、债券融资、租赁等。不同的债务融资工具有不同的特点，PPP项目通过合理安排各种债务工具，可以有效地降低融资成本。
1．商业信用，即利用赊购商品、预收货款、商业汇票等商业信用进行融资，商业信用融资具有筹资便利、筹资成本低、限制条件少的优点，但也有期限较短、仅限于商业交易的缺点。一般来说，由于PPP项目融资规模较大、时间较长，商业信用在PPP项目融资中不占有重要地位。
2．银行贷款。PPP项目最常见的债权融资就是银行贷款，以单个银行和银团贷款等形式提供贷款。PPP项目融资中，商业银行向特定工程项目提供协议贷款，对于该项目所产生的现金流量享有偿债请求权，并以该项目资产作为附属担保。在实务工作中，商业银行针对贷款项目经营收益的重大不确定性，还可要求有项目实体以外的第三方提供担保，即贷款行有权向第三方担保人追索，但担保人承担债务的责任，以他们各自提供的担保金额为限。当前，在地方债受到清理和整顿的情况下，地方政府举债融资受到了更多的限制，商业银行也将失去一大贷款投向。而PPP的发展在满足新型城镇化所需基础设施的同时，也为商业银行提供了新的贷款投向，PPP将成为城投债的替代和延伸。
3．非银行金融机构贷款。非银行金融机构贷款主要包括投资银行、保险、养老金机构、主权基金管理机构等对PPP项目的贷款，这些资金属于中长期性质资金，与PPP项目资金需求具有较高的切合度，不过受限于投资途径和法律规定，这些资金进入PPP项目领域存在一定困难。国际组织贷款主要包括欧洲投资银行、世界银行、亚洲开发银行、国际开发和复兴银行等，这些机构长期从事项目融资，积极支持各国基础设施建设和开发，既具有专业优势，也具有资金优势，能够较好的支持PPP项目发展。
4．债券融资。我国债券市场的发展为PPP项目融资提供重要的融资渠道，债券市场上可以选择的工具较多，比如企业债、中期票据、定向票据、项目收益债、资产证券化等。其中，项目收益债和资产支持证券可能是未来PPP项目融资的最佳选择工具。项目收益债以项目本身的收益作为偿债来源，不受发行人资产负债的限制，同时，项目收益债券的设计、创造和交易具有极大的灵活性，可以根据需要对利率、期限和品种等要素随时创设，并进行交易买卖，对于资信水平不高的PPP模式下新成立的项目公司而言，这是一种理想的融资工具。资产证券化是以基础资产所产生的现金流作为偿付支持，通过结构化等方式进行信用增级，在此基础上发行资产支持证券的融资方式。具有未来稳定现金流的资产就可能被证券化，很多基础设施类的PPP项目，如供热、供水、供电、污水处理、公共交通、高速公路等，由于其受众面比较广，需求弹性小，价格稳定，具有稳定的现金流，同时，由于使用价格稳定，其现金流可以很好地被预测，因而是良好的证券化基础资产，可以通过资产证券化方式进行融资。
5．融资租赁。PPP项目公司与租赁商签订合同，由后者负责采购设备，然后租给PPP项目公司，此时租赁商拥有PPP项目公司一项债权，租赁商将其转让给商业银行，由商业银行负责向PPP项目公司收取租金。与银行信贷、发行债券相比，融资租赁主要存在以下优势：（1）限制少，手续简便。融资租赁对公司财务状况的要求要宽松很多，审查程序也相对简单；（2）方式灵活。承租人可以结合自身状况选择直接融资租赁、售后回租、杠杆租赁等方式；（3）调节税收。通过融资租赁方式可以缓解企业发展中的筹资压力，同时又能享受加速折旧带来的延迟纳税的好处；（4）改善财务状况。租金方式分期付款可以保持较高的资金流动性，且通过售后回租可既能盘活资产，又能改善资产负债结构。
PPP项目融资的主要风险有完工风险、信用风险、生产风险、政策风险、金融风险。
1．完工风险，是指项目不能按期、按质、按量完工，甚至完全停工的风险。项目建设期是贷款人面临最大风险的时期，因为随时会因为事先预料不到的费用超标、耽搁、劳资问题等而影响项目建设的进程。由于债权人对债务人的追索仅限于项目建成后经营现金流量和项目资产，因此这些风险一旦发生，后果将是包括利息在内的成本支出增加，贷款偿还期延长和市场机会错过。识别这类风险并进行有效管理，是保证项目工程顺利建成并交付运营商使用的重要手段。
2．信用风险。项目融资参与各方彼此都存在一个信用风险的问题。由于追索仅限于项目经营现金流量和项目资产，因此项目合作者各方能否按合同文件履行各自的职责及其承担的项目信用保证责任，是事关融资成败的关键。信用支持体系是否具备完整性与合理性就构成了信用风险。
3．生产风险，是指在项目试生产阶段和生产运营阶段中存在的技术、资源储量、能源和原材料供应、生产经营、劳动力状况等风险因素的总称。项目的生产风险直接影响项目能否按预定计划正常运转并能否产生足够的现金流量，因此是核心风险，包括技术风向、资源风险、能源和原材料供应风险、经营管理风险等。
4. 政策风险。是指项目实施过程中由于政府政策的变化而影响项目的盈利能力，它包括了税收的增加或者是投资减少、法律的变化等。PPP项目失败原因主要归结于法律法规与合同环境的不够公开透明，政府政策的不连续性，变化过于频繁，政策风险使私营合作方难以预料与防范。
5．金融风险，是资金本身的风险，包括利率和汇率的变化风险。利率风险指项目在经营过程中，由于利率变动直接或间接地造成项目价值降低或收益受到损失。外汇风险通常包括三个方面：东道国货币的自由兑换、经营收益的自由汇出以及汇率波动所造成的货币贬值问题。
对PPP债务融资风险防范的手段主要有信用保证、合同和保险。信用保证包括各种担保和保证，常见的有完工担保、资金缺额担保以及政府提供的有关担保。合同主要是项目公司同原料供应商、能源供应商产品使用者等签订长期的购买及供应合同，以应对能源及原材料供应风险及项目市场风险。保险主要是防范不可抗力风险，主要有工程保险和政治保险两类。
除了运用上述手段达到防范风险的目的外，也应当注意各类风险的防范。
1.完工风险的规避。对于完工风险，一般采用以下四种方式来分担：其一，一揽子承建合同，即所谓“交钥匙”承包方式。即项目公司与承建商签订“一揽子承建合同”，由承建商以固定价合同形式承担大部分完工风险，这是国际上项目建设的主要方式。这种承建合同还要由承建商找到某个机构提供担保。其二，设备、材料供应合同。固定工程定价及承接合同往往都有设备材料的供应合同及其担保的支持，以分担完工风险。一般由材料供应商提供固定价格的供应合同，并向担保银行交纳担保费，要求它为供应合同中的供应商提供担保。其三，有关的资金协议。完工风险中资金因素是主要的风险因素之一，所以项目融资中通常为建设中的资金周转提供保证。如英法海峡隧道工程对因不可测因素造成的造价出超准备了一笔17亿美元的备用信贷。其四，项目贷款的分阶段控制。项目建设阶段，贷款方一般会按工程进度付款。每笔贷款有大量的先决条件，以控制完工风险。另外，承建合同也会对工程日期作出明确规定，如承建商按要求提前完工，则将项目在此期间运营的净收入奖励给供应商和施工公司。
2.生产风险的控制。生产风险的控制是通过一系列的融资文件和信用担保协议来实施的，针对生产风险种类不同，设计不同的合同文件。对于资源类项目所引起的资源风险，可以利用最低资源覆盖比率和最低资源储量担保等加以控制。投资者亦可利用混合融资方案来规避风险。关于生产风险中的技术风险，可以通过采用经过市场证实的成熟生产技术来规避或减轻。
3.信用风险的防范。债权人应事先对项目所在地政府、项目业主、合作者各方的资金状况、偿还能力、专业能力、可靠性和诚信程度等作细致的调研，其最大难点是对政府业主及有关公共事业性公司的信誉度难以把握，应重点关注项目业主的回购能力和信誉记录，遵循平等、公平、诚实、信用的原则，客观地分析判断，然后再决定是否参与融资，防止盲目决策，避免后患。
3. 政策风险的控制与规避。为使政策风险最小化，就要求法律法规环境以及特许权合同的鉴定与执行过程应该是透明、公开、公正的，不应该出现官僚主义现象，人为的干扰应是最少的，否则，合作各方均会受到损失。因此当政策缺乏一定稳定性时，私人投资方必然要求更高的投资回报率作为承担更高政策风险的一种补偿。有鉴于此，有些地方政府出台了有关法规，为基础设施特许权经营的规范操作提供了一定的法律法规保障。为PPP的进一步广泛与成功应用提供了政策支持，也在一定程度上化解了私营合作方的政策风险。
5.金融风险的应对。对于金融风险的防范主要是运用一些金融工具和金融衍生工具。
对汇率变动风险的防范方式包括：（1）同东道国政府或结算银行签订远期兑换合同，事先把汇率锁定在一个双方都可以接受的价位上；（2）外汇风险均担法。双方商定一个基本汇率，然后定出一个中性地带，在中性地带内，双方各自承担外汇风险和利益；超过了中性地带，则双方按一定百分比来分担风险；（3）以开立还款信用证方式或获得政府批准文件来保证外汇汇出；（4）汇率变动保险。许多国家有专门的外贸外汇保险机构，为本国或他国企业提供外汇保险服务，可与保险公司签订保险合同来分散外汇风险。
对汇率变动风险的防范方式包括：（1）寻求政府的利率保证。如在马来西亚南北高速公路项目中，项目公司PLUS就得到了政府提供的利息率保证：如利率增加超过20％，项目公司在偿还费用中将得到差额补偿。（2）采用理想的多种货币组合方式，多种货币有各自不同的利率，将多种外币理想的组合可减低利率变动风险。（3）运用调期以及封顶、利率区间、保底等套期保值技术以减小利率变化的影响。
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