政府投资项目造价“三超”的实证分析与对策

 

屈 哲  王厚武

 

加快城市建设需要政府强有力的参与，最重要的是充分发挥财政在城市建设的投融资功能，提高地方财政的投融资能力和资金运用效率，城市基础设施得到显著改善。十余年前我国建设行政主管部门大力治理投资造价“三超”现象，产生一定效果，但是“三超”现象依然存在，尤其是在21世纪的近十年随着城市建设的扩张，“三超”现象仍有抬头。

一、对投资造价出现“三超”的原因分析

造成重点工程投资超预算的原因，大致可以分为两大类。一是客观原因。如建筑材料、设备等物价上涨，国家和地方规定的施工取费标准的调整，不可预见的外因比如地震、风暴等导致因素；二是主观原因。如项目管理不善、人为变更、设计质量不高等因素。在这里重点分析主观上的原因。

1. 项目前期论证不充分、不科学，或项目设计不周密，缺项漏项较多或工程设计的深度不足造成工程变更较大，增加投资。如：某公园环湖路道路设计宽度3米，施工过程中发现不能满足游人需要后改为6米，原设计不能满足景观效果增加大树、古树及景石等，共增加投资1693.65万元；某纪念馆改扩建工程原设计方案建筑面积13403平方米，经专家论证不能满足陈列需要，后修改方案，面积增大到25600平方米，增加造价410多万元等。

2. 建设项目的地质，勘测不全面、不规范。有的建设单位为了减少投资对地质勘测不细致、不全面或因项目急于上马而不进行地质勘测，施工过程中由于客观条件的变化，不得不增加工程量，造成投资超预算。如：某城市政道路地质勘探不详细，导致路基土方工程量增加，增加投资5000万元；某纪念馆改扩建工程由于地质勘探资料不细及地质情况造成的原因，原设计（端承）灌注桩以地下岩石层作为持力层，后发现岩石有裂纹、风化的部分，不能作为持力层，需增加桩基深度直到持力层部位，致使造价增加113.51万元；某汉墓由于基础施工中发现夯土层文物，变更设计基础增加工程量导致超合同金额151.16万元。

 3. 设计概算或施工图预算编制不周全，漏掉了一些费用项目，致使实际投资超计划。如某湖二期工程预算中不包括工程设计、监理、造价咨询等其他费用435.66万元；某文化景区计划投资未包括工程设计、勘察、监理和管理费用280万元。

4.“三边工程”导致工程造价控制流于形式。进度、质量及成本控制是建设项目“三控制”的重要内容，但是部分建设项目为了抢时间、赶进度，屡屡发生边立项、边设计、边施工现象，这类项目不遵守项目的可行性研究、初步设计、施工图设计的前后程序，设计单位没有合理的设计周期，造成建设项目的子项目从无到有、从小到大，设计变更多，严重违反建设程序，导致项目建设失控，质量低劣，成本翻倍。如某开发公司在九里湖东南湖湖面改造工程中，由于前期现场勘察、规划、设计不周，工程实施过程中施工图变更频繁，存在着“边规划、边设计、边施工”不规范问题，加大了土方工程量，工程合同造价不得不进行调整。据统计，该项目中标价为188.99万元，实际结算价为450.86万元，实际结算价比中标价高出261.87万元的现象。

5. 建设过程中的损失浪费，造成投资超预算。由于项目管理不善造成的返工、施工现场材料的浪费、损毁、被盗等。如某医院工程由于损失浪费，仅土建工程导致超投资达350多万元。

6. 管理费用超支导致成本增大，造成投资超预算。根据《江苏省基本建设财务管理暂行规定》，管理费用总额不超过土建安装总额1%、业务招待费不超过管理费用的10%。可有的建设单位未能有效控制管理费支出，管理费用和业务招待费大幅度超标。如某单位的某项工程管理费超支316.54万元，业务招待费超支45.49万元。某单位某工程2005年11月至2008年12月底专项办公招待费总额为129.63万元，占工程总支出11.27%。

二、治理“三超”的对策

1. 切实把好源头，加强科学民主投资决策，注重可行性研究。投资决策部门和项目建设单位，不能过分追求“政绩工程”、“形象工程”，投资决策不能过于简单，要有一种理性的、科学的、民主的投资决策观念，充分考虑项目建设的可行性，组织有关部门和一批懂设计、懂造价、熟悉法规、公正严谨的专家对建设项目进行论证、咨询，把建设项目的可行性研究、决策建立在优化评选的基础上，在可研阶段准确编制工程估算，保证估算起到控制工程总投资的作用。

2. 组建法人团队，配备复合型人才，细化项目法人管理目标。目前项目法人制度主要是项目建设质量终身制，其他方面还没有得到很好落实，如投资规模方面，实际投资严重超预算也不用承担责任。组建法人团队时，要合理搭配专业人员，引入既懂工程投资又懂成本核算的复合型人才，建议细化项目法人目标管理，把项目的工期、建设规模、标准、投资额度等具体量化，加强对项目法人政绩考核的措施，通过目标管理建立约束机制，促进建设单位认真抓好建设项目的管理工作，降低造价，节省投资，改变过去只重视工程质量不讲投资控制、投资效益的现象。

    3. 严格项目勘察、设计、监理的监管。一要加强项目勘察，在工程设计前进入现场进行认真勘察，只有掌握详实的勘察资料才能减少设计和施工中出现的设计变更；二要加强对项目设计的监管和约束，设计是影响投资最关键的环节，在投资计划得以合理确定之后，有效地控制造价就从设计阶段开始，设计人员务必肩负起优化设计与有效控制造价的两头重的担子，实行限额设计。加强设计人员与工程造价人员要密切联系，避免设计人员只管画图，造价人员只管算钱，投资多少与设计人员无关的现象。三要加强对项目监理的管理，充分发挥监理单位在规范建筑市场中的作用，实行全过程监理，包括前期监理、设计监理、施工阶段监理，对监理单位的选择要依法招标。

   4. 坚强施工阶段的监管，严格设计变更和签证的管理。一要抓好工程施工项目的招标管理。明确建设工程施工招标的中标价必须控制在批准的概算之内，凡超过批准概算的建设项目必须由原审批主管部门批准。同时要提高标底编制质量，保证标底价与最后工程决算价基本相衔接。二要强化招投标的合同管理，充分发挥中标价对结算价的约束作用，明确中标单位必须严格按中标价和工程设计要求进行施工，承包合同价和以后的合同价调整控制在设计概（预）算内。三要建立严格的设计变更、签证审批制度。杜绝不负责任的设计变更和“先干后变、先干后算”的现象。特别要加强变更工程的可行性研究和评审，尤其是重大设计变更、签证，必须建立分级审批和先报批后实施的制度。签证必须达到量化要求，尽量避免定性化和含糊不清的签证，避免滥用权力的现象发生。

    5. 加强部门间的配合与协作，实施建设项目全过程审计监督。一是政府主管部门要建立健全科学的政府投资项目决策程序和组织实施程序，加大对政府投资项目的设计及工程造价控制管理力度。凡未经项目审批部门批准，擅自修改设计图纸，施工单位擅自违规施工的，其增加的投资，由施工单位自行承担。二是财政部门积极参与项目论证和初步设计的审核工作，督促有关单位科学、客观的做好项目投资论证报告和初步设计，全面完整的编制概预算。三是审计部门要扩大工程审计的覆盖面及加大审计监督力度，凡是政府投资项目原则上都要进行审计，对审计发现的问题要严肃处理。

6. 建立健全制度，有效控制“三超”工程。针对当前政府投资项目管理存在的问题，应抓紧制订管理规章解决和防范，进一步明确对参与工程建设项目各个主体的责权，以法律手段、经济手段和行政手段来约束项目监管单位、项目法人单位、设计、咨询中介单位及财政和审计单位的责任和义务，增强其责任感和积极性，达到控制工程造价的目的。