70周年
锦绣中华 盛世华诞
新中国成立70年来土地制度建设和改革的辉煌成就，极大地丰富了国家土地治理的内涵和模式，有力彰显了我国的制度和政治优势，其演变逻辑和实践经验值得总结和发扬。大体上看，其基本经验主要体现在以下几方面：
新中国成立70年来土地制度建设和改革的基本经验
正确处理稳定与放活的关系，坚持生产关系适应生产力发展水平
土地问题牵一发而动全身，土地改革成败攸关政权稳定，土地制度变迁引发治乱循环，这是历史经验反复证明了的。改革开放以来，我们在国内外经济政治环境复杂变化中坚持最严格的土地管理制度不动摇，党的十八大以来我们在深化农村土地制度改革中坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损，其基本根据就是，尽管我国经济发展成就非凡，综合国力和人民生活水平显著提升，但人多地少的基本国情没有改变，土地要素在经济社会发展中的保障作用没有减弱，土地制度作为国家基础性制度的重要地位没有降低。由此也决定了，土地制度的任何改革和调整，都必须处理好稳定与放活的关系，以稳定为前提，审慎稳妥推进。
但是，注重稳定不等于保守僵化、一成不变，根据客观形势发展变化和基层群众实践要求，及时有针对性地对土地制度作出调整，稳中求进、以进促稳，是党历来的土地政策主张和实践方针。例如：改革开放以来我们始终强调稳定农村土地承包关系，多次延长农民土地承包期限，同时又结合农业农村发展实际，积极探索实行承包地“三权分置”，放活土地经营权，使我国农村土地基本经营制度焕发出持久的生命力。辩证看待土地制度的“变”与“不变”，正确把握稳定与放活的关系，是我国土地制度建设和改革的一条基本经验。
正确处理公权与私权的关系，坚持在公有制基础上平等保护各类产权
现代所有权制度发展变化的一个重要趋势，就是所谓“从归属到利用”，即由过去单纯注重确认财产归属，转向越来越多地着眼于财产的流转和利用。例如：所有权的权能分离。在我国，无论是城镇土地国家所有制还是农村土地集体所有制，都是公有制范畴，土地公有制的实现必然涉及公权力的使用问题；而从公有土地所有权中剥离出来的“国有土地使用权”“集体土地使用权”“集体土地承包经营权”“宅基地使用权”等用益权能，都属于私权范畴，都存在私权利的保护问题。土地产权制度的“分权化”改革，核心就是如何处理公权与私权的关系问题。
上述观点用来解释改革开放以来我国土地产权制度的变迁应该说总体上是合适的。无论城镇国有土地的“两权分离”，还是农村集体土地的“三权分置”，出发点和落脚点都是重建土地产权制度，或者说创设用益物权制度。作为私权的用益物权的创制，有效解决了稀缺资源所有与利用的矛盾，但落实用益物权、赋予人民更多土地财产权利，不是要放弃土地公有制，而是要使土地公有制作为一种有效率的制度在新的历史条件下获得新生和发展。社会主义土地公有制绝不是可有可无的，从过去看，对改变近代中国社会“一盘散沙”、积贫积弱境况，加快建设工业化强国起到了基本支撑作用；从未来看，对进一步推进新型城镇化和实施乡村振兴战略提供了基础保障。实践证明，坚持土地公有制与平等保护各类土地产权是并行不悖的。党的十八届四中全会提出健全以公平为核心原则的产权保护制度，十八届五中全会提出推进产权保护法治化，其后中央专门出台《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，核心都在于依法平等保护产权，包括平等保护国家土地所有权、集体土地所有权和公民土地财产权。
正确处理政府与市场的关系，坚持在用途管制基础上推进市场化配置
新中国成立70年来土地制度的每一次变革，都离不开市场机制和政府作用的重新定位。改革开放之前，土地产权从农民个体所有制走向合作制最终走向人民公社的“三级所有、队为基础”，总体上是一条“集权”之路，市场机制基本被排除，实践证明这是不太成功的。改革开放以来，农村土地实行承包经营制，并逐步向“三权分置”过渡，集体经营性建设用地实现与城镇国有土地同等入市、同权同价；城市土地由无偿供应向有偿使用转变，逐步扩大有偿使用覆盖面，减少协议出让、增加招拍挂出让，完善二级市场等，走的是一条扩大市场配置土地资源之路，总体上是成功的。值得指出的是，在土地制度“分权化”和“市场化”改革态势下，土地宏观调控和用途管制也在不断加强和改进，土地管理体制不断走向集中统一，有效发挥了政府作用，从而避免了土地市场的剧烈震荡，确保了改革始终沿着正确方向推进。
处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是经济体制改革的核心问题，也是土地制度改革的核心问题。土地是资源，也是要素，还是物质载体，使市场在土地资源配置中起决定性作用，是优化配置土地资源、高效利用土地资源的根本途径，也是推进人力、资本、科技等其他要素市场化配置，提高全要素生产率的必由之路。但市场机制也有不足和缺陷，特别是存在广泛的负外部性问题，因此需要综合运用行政、法律、经济、社会等多种手段，控制土地利用的负外部性。归结起来，就是处理好政府和市场的关系，坚持在用途管制基础上推进土地市场化配置，通过市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”各司其职、优势互补，既激发市场活力，又维护市场秩序。这是土地制度建设必须长期坚持的重要经验。
正确处理农民与土地的关系，坚持在维护农民根本利益基础上促进土地和劳动力要素优化配置
土地制度改革首先要处理好农民和土地的关系，坚持农民主体地位，尊重农民首创精神，这是党的群众路线的根本要求，也是土地制度改革必须始终遵循的根本原则。党在革命时期关于土地改革的主张，深得亿万农民拥护，成为革命成功的关键。新中国成立以来，什么时候土地制度和政策顺应民意、符合民情，什么时候社会生产力就得到解放和发展，国民经济就得到健康持续发展，反之，国民经济就发生困难甚至倒退。进入新时代，农业农村发展出现了很多新情况，党中央及时提出实行农村集体土地“三权分置”，改革土地征收制度和宅基地使用制度，允许集体经营性建设用地入市，都是顺应农民意愿、尊重农民选择的结果。
这里所讲的“广大农民群众的根本利益”，既是就农民群体而言、而非个体农民而言的，同时也是就国家整体而言、而非单就农村而言的。比如：长期保持农村土地承包关系的政策，是从农业农村发展的长远和全局利益出发作出的，在农村人口构成大幅变动情况下，未必符合部分农民的眼前利益。又如：将城市成片开发项目纳入土地征收范围，以及按照综合区片价而非市价补偿，符合现阶段国家和农民的整体利益，但未必符合城郊农民的个人利益。
我国长期实行城乡土地二元体制，这一体制是出于农业保护、农村稳定的需要，并非是要继续维持工农产品“剪刀差”、“牺牲”农民利益。但随着市场经济发展、城乡人口结构变化和农村土地生产力提升，改革城乡土地二元体制也刻不容缓。其主要目标是实现城乡土地要素与劳动力要素的优化配置。一方面，适应农村劳动力转移引起的农村人地关系变化，鼓励土地承包经营权流转、允许宅基地自愿有偿退出、实行城乡建设用地增减挂钩等，推动土地使用权与劳动力的直接结合；另一方面，适应城乡土地市场化流转需要，有序放活土地承包经营权和宅基地使用权、推进集体经营性建设用地入市等，促进土地使用权与劳动力的间接结合。通过土地要素与劳动力要素直接和间接的结合，在支持乡村振兴的同时保障了新型城镇化发展用地，从而在工农融合、城乡一体的更高层面上达成了改革目标的统一。
正确处理发展与保护的关系，坚守可持续发展的耕地和生态保护红线
经过70年建设和改革，我国土地生产率大幅提升，但土地要素作用没有被替代，相反，还不断赋予了更多功能，“一要吃饭、二要建设、三要生态”成为土地管理工作的新常态，坚持“在保护中发展、在发展中保护”尤显重要。
解决好十几亿人口的吃饭问题、确保国家粮食安全，始终是治国理政的头等大事。保障国家粮食安全首先是保护耕地，筑牢粮食生产的物质基础。深化土地制度改革始终把18亿亩耕地红线作为不可逾越的底线，新修正的《土地管理法》仍然将保护耕地特别是永久基本农田作为立法基本宗旨。与此同时，随着生态环境问题日益突出，保护自然生态空间、严守生态保护红线放到了国家发展的战略位置，成为推进生态文明建设的不二选择。保护耕地和保护生态环境，作为实施可持续发展战略的两大任务，也殊途同归，成为国土空间规划和用途管制的核心内容。
发展与保护的关系，集中体现了经济建设与生态文明建设的辩证统一关系。一方面，土地生态系统自身承载能力的有限性与经济系统对土地生态系统需求的无限性之间、土地资源的报酬效益递减与经济要素的规模效益递增之间存在矛盾；另一方面，土地生态系统与经济系统、土地自然生产力与经济生产力又是内在统一的有机整体，自然生产力是经济生产力的根基，“绿水青山就是金山银山”。减少对土地自然生态系统的扰动，保持生态系统平衡和持久生产力，实现经济发展与生态保护相统一，根本出路就是控制国土开发强度、推进节约集约用地。这是土地制度改革的理论基础，也是改革实践的基本经验。
正确处理理论与实际的关系，立足国情推进土地制度改革创新
理论联系实际、一切从实际出发，是中国共产党的思想路线。新中国成立70年来土地制度的变迁表明，什么时候这条思想路线贯彻得好，土地制度改革就成功，就能够推动国家发展、社会进步；什么时候这条思想路线贯彻得不好，土地制度运行中就会出问题，就会对社会生产力和经济基础产生阻碍和破坏作用。前者如农村土地承包经营、城市土地有偿使用，后者如大跃进“一平二调”、生态环境“先破坏后治理”。当前在对待土地制度改革问题上，模糊和错误的认识仍然不少，脱离实际的理论观点仍有市场。比如：在对待土地所有制上，土地全面国有化与全面私有化的两极主张同时存在；在对待耕地保护问题上，一些要求“松绑”的声音时有出现；在对待土地规划管制上，有人要求全盘照搬西方国家规划理论和方法，将必要的自上而下指标控制指斥为“计划经济”等等。这也从反面进一步表明土地制度改革中坚持理论联系实际的极端重要性。
必须看到，任何一种土地制度的确立，都受到国家自然、经济、政治、文化、社会等多方面因素的影响，具有本土性、历史性和复杂性。没有最好的土地制度，只有更适合的土地制度。土地制度的建设和改革，必须始终立足土地国情和地方实际，紧紧围绕国家发展大局，尊重基层群众探索实践，因地制宜调整人地关系。
必须看到，中国处于并将长期处于社会主义初级阶段,土地制度建设和改革必须把握好初级阶段这个实际，既不能滞后、也不能超越。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展不充分是农村发展不充分。土地制度建设和改革必须把握好这个战略判断，把农业农村优先发展作为制度设计的基点，把绿色发展、高质量发展作为制度改革的目标，与时俱进变革土地关系，始终保持土地制度生机活力。（作者为中国科学院大学国家土地科学研究中心主任）
联系客服
