《饲料和饲料添加剂管理条例》执法存在的问题及建议

 作者：崔晓

现行《饲料和饲料添加剂管理条例》自2017年3月1日国务院令第676号公布的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》第五次修正以来，对我国饲料质量安全起到了重要作用。但是，现行饲料法规和规章已经适应不了复杂多变的饲料市场形势和行政执法形势发展的需要，应当尽快对现行饲料法规条款加以修订，以增强饲料法规条款的可操作性。针对基层在饲料行政执法中遇到的实际问题，我主要从饲料原料来源多样复杂性、市场新型饲料范畴的重新定义及监管缺失、饲料代加工生产的监管和执法、发酵饲料（单一和混合饲料原料）的监管和执法、微生态制剂的监管执法和对条例法律适用原则在执法办案中遇到的疑惑进行总结和分析，进而提出修订和完善现行饲料法规的建议，仅供专家们参考。

一、饲料原料来源多样复杂性

由于饲料资源的短缺和价格的波动，使得饲料原料的选择和使用变得越来越多样化，同时也增加了质量安全风险。                    

1.1黑龙江宝清县农业执法同志反映按照国家粮食局、农业部等6部委联合印发的《关于进一步加强国家政策性粮食销售出库和加工转化监管督查工作的通知》（国粮执法[2020]295号）要求，通知明确要求落实企业主体责任，加工转化用粮企业确保粮食出库后严格按规定用途使用，严禁转手倒卖、转作他用，确保不进入口粮市场、不重新进入政策性粮食库存，并对这部分粮食的加工使用负全责。各级农业农村部门要根据《饲料和饲料添加剂管理条例》《饲料卫生标准》等法规制度有关规定，切实加强饲料生产加工环节的监督检查，督促有关饲料生产加工企业规范使用定向销售粮食。但是粮食管理部门和粮食收储企业与农业农村部门分别归属于各自部门，没有相关横向联系机制，农业执法部门无法得知饲料生产企业挂牌拍买国家政策性粮食销售购买的相关情况，所说的监管无从谈起。建议设立陈化粮转入饲料原料的监管条款和流程，有明确的法律规定。

1.2青岛市西海岸新区农业行政执法支队反映，市场监管局移交给农业农村局案源线索，黄岛保税区内饲料生产企业进口混合饲料，然后以配合饲料名义变相销售混合饲料原料。农业行政执法支队调查根据《财政部、国家税务总局关于饲料产品免征增值税问题的通知》（财税〔2001〕121）进口混合饲料免征增值税的规定，该生产企业有免税进口混合饲料然后再以配合饲料名义变相销售混合饲料原料的行为，经请示上级业务部门，山东省畜牧兽医局（鲁牧饲药字〔2021〕2号）特此函告关于加强保税区内饲料生产许可与监管的通知：饲料企业应依法生产配合饲料、浓缩饲料，不得以配合饲料、浓缩饲料名义变相销售混合饲料原料。据青岛市西海岸新区农业行政执法支队了解西海岸新区有5家这种企业，全国保税区内也有此类饲料生产企业，对于这种企业目前农业执法部门监管处于默许状态，没有处罚依据。当地农业监管部门又但心生产企业在饲料里添加物质出了问题担责。建议加强保税区内的饲料生产许可与监管，有明确的法律规定。

二、市场新型饲料范畴的重新定义及监管缺失

2.1钓鱼饵料：目前各大网站销售钓鱼饵料产品层出不穷，生产企业大多为鱼饵有限公司。饵料原料成分包含麦类、豆类、谷物类等为原料，配合添加氨基酸等诱食剂经膨化工艺制作而成。那么鱼饵和鱼饵添加剂按照行业划分和管理属不属于饲料？鉴别原料成分饵料所用添加剂一般含《饲料添加剂品种目录》里氨基酸、维生素、诱食物质等，同时也包含各种目录外的腥味剂、甜味剂、工业香精，甚至有的添加违禁添加剂。市场监管局发现此类产品线索移交农业农村局函告此类产品是农业部门管辖，农业执法部门在条例法规中找不着依据，目前确实处于无监管的状态，建议专家确认饵料的属性和定义，使这个行业有明确的法律规定。

2.2鸽用保健砂：近年来，养鸽业的发展已经不是小群饲养，而是工厂集约化的饲养形式。肉鸽场大多饲喂原粮，因原粮谷物中矿物质缺失，生产中通常添加保健砂实现对矿物质的补充。青岛市西海岸新区市监局接到职业打假人举报销售的鸽用保健砂包装没有标注执行标准，未有饲料生产许可证。市监局移交农业农村局办理。农业执法部门根据常用保健砂配方有贝壳粉、细沙、黄泥、石灰石、木炭、食盐等判定应属于饲料范畴。最后经过调查发现生产地在外地，所以回复举报人到生产地进行举报。目前此类产品处于无监管的状态，由于鸽子属于特种动物（宠物饲料管理办法仅适用于宠物犬、猫），不适用于《宠物饲料管理办法》进行处罚。鸽用保健砂如果判定是饲料应通过检测卫生指标是否符合饲料卫生标准，检测有没有使用违禁药物并督促企业办理饲料生产许可证来履行农业执法部门的职责，建议加强对此类产品的饲料生产许可监管。

三、饲料代加工生产的监管和执法

目前集团化饲料企业的市场占比份额越来越大，中小饲料企业由于没有品牌，只能靠性价比产品去开拓市场。在这种背景下，饲料代工与订制模式很快流行起来。代工模式分为养殖企业向饲料生产企业代工、饲料企业向饲料企业代工以及饲料销售公司向饲料生产企业代工三种模式。其中饲料销售公司向饲料生产企业代工模式是各地农业执法机构讨论最多的，一些饲料销售公司，没有饲料生产许可资质，注册商标后授权给某个饲料生产企业使用商标，饲料生产企业生产饲料产品标识该商标，然后这个商标系列产品由这个销售公司专营。饲料生产企业在饲料包装袋上标注销售公司运营、营销、监制等信息，一旦出现饲料安全事故互相扯皮。黑龙江省哈尔滨市呼兰区农业行政执法支队2021年行政处罚了这种案例，结果销售公司去法院诉讼了，销售公司诉讼理由是：行政处罚案由是未取得许可证生产饲料，但是自己只是个销售公司，既无设备，也没人员，包装袋上印刷生产企业和销售公司厂家字样，饲料生产企业企业标准备案该系列产品在列，销售公司怎么成了无证生产饲料了？执法人员的困惑一是这种代加工模式属于委托生产行为还是定制行为？委托生产和定制生产主体资格双方都是饲料生产企业，而代加工模式生产主体资格是饲料生产企业和销售公司。目前青岛市执法支队对这种代加工模式的管理方法是只要饲料产品来源于合法生产企业，质量合格，标签规范就可以了。

建议部里专家立法将代加工纳入监管，对代加工模式生产的产品进行规范。

四、发酵饲料的监管和执法

近年来，抗生素滥用导致的环境污染与动物产品安全问题受到社会的广泛关注，发酵饲料的推广应用因此得到业界前所未有的重视。目前我国有关发酵饲料正式颁布实施的标准共有3个，农业行业标准NY/T2218-2012饲料原料发酵豆粕、DB37/T3233-2018《饲料原料乳酸菌发酵豆粕》和DB37/T3678-2019《猪冬枣残次果打浆发酵饲料生产与使用技术规范》，其他均为企业自行制定的企业标准和团体标准。由于没有制定生物发酵饲料的统一产品标准和检测方法，而且有的产品是单一饲料发酵或是多种饲料原料发酵，那么单一饲料的发酵可以按照单一饲料管理，混合饲料的发酵仍存在制度缺位。执法环节检查只能从标签标注的所用发酵菌种及饲料原料是否符合农业部2045公告、1773公告以及相关公告的要求来判定。建议修订《饲料和饲料添加剂管理条例》《饲料原料目录》和《饲料添加剂品种目录》，制定生物发酵饲料的统一产品标准，建立发酵饲料品质评定体系（乳酸菌含量是重要指标）。

五、微生态制剂的监管和执法

2021年1月，农业农村部发布农渔发【2021】1号文《关于加强水产养殖用投入品监管的通知》，《通知》强调，水产养殖用投入品的，应当按照兽药、饲料添加剂管理的，均应依法取得相应生产许可证和产品批准文号。泰安市执法支队接到线索，现场检查一家企业称试生产的“光和菌、浓缩EM菌、乳酸菌”等产品是水产养殖的改良水质、底质的微生态菌制剂，该类产品使用的原料并没有在饲料添加剂目录内，公司按照企业标准生产的水产养殖投入品，不属于农业农村部门管理的范畴，比对饲料添加剂品种目录，该产品使用的原料并不属于饲料添加剂原料。执法人员请示省饲料管理部门，给予的答复是这些产品原料不在饲料添加剂目录内，不应该按饲料添加剂进行管理，该产品不能按照饲料添加剂进行管理，产品外包装使用了饲料添加剂许可证号，是否属于标签标识使用不当，乱用标签，无法证明其以非饲料添加剂冒充饲料添加剂的事实成立。最后处理意见是此案应受《产品质量法》调整，超出本机关管辖范围。建议移送有关部门对该企业违法行为进行案件调查。那么分析发酵生产的芽胞杆菌、乳酸菌、酵母菌、粪肠球菌、丁酸梭菌、EM菌（有效微生物菌群、净化水体）、光合细菌（是一类能进行光合作用原核生物的总称。微生物水质调制剂）、硝化细菌（控制养殖水体中氨氮在较低水平）等，多数产品还存在复配现象。其中少量或微量添加于饲料，通过水生动物的摄食到达养殖动物体内的，产品属性应该作为饲料添加剂产品来管理，但较多却以非药品形式存在于行业内。建议专家修订《饲料添加剂目录中》，目前只有一种凝结芽孢杆菌适用于水产养殖动物。

六、条例法规适用在执法中存在的问题

1.1调整未建立产品购销台账的幅度

建议调整处罚幅度。目前饲料经营户大多集中在乡镇，由于城镇化、去劳动力化留守的都是一些老年人，不会记录台账，大多赊账记录形式。实际执法中，条例第44条第二项成为休眠条款。基层执法队员认为处罚过大，不易操作。例如某市农业行政执法检查时发现某饲料经营户未建立产品购销台账经营饲料原料，当事人违规经营的饲料原料118吨下达《查封（扣押）决定书》执法人员依据《饲料和饲料添加剂管理条例》对当事人做出罚没款17965元行政处罚决定。建议参考《农药管理条例》第六十一条“农产品生产企业、食品和食用农产品仓储企业、专业化病虫害防治服务组织和从事农产品生产的农民专业合作社等不执行农药使用记录制度的，由县级人民政府农业主管部门责令改正；拒不改正或者情节严重的，处2000元以上2万元以下罚款”。调整《饲料和饲料添加剂管理条例》第四十四条“饲料、饲料添加剂经营者有下列行为之一的，由县级人民政府饲料管理部门责令改正，没收违法所得和违法经营的产品，并处2000元以上1万元以下罚款（二）不依照本条例规定实行产品购销台账制度的”的罚款幅度。

1.2增加备案管理的处罚基准

目前混合型饲料添加剂和预混合饲料产品批准文号取消审批改为备案，实际执法中因尚未明确处罚措施，责任体系，无法满足事中事后监管的执法需求。简政放权绝不是放任不管，一放了之。建议及时修订完善指导性、针对性、操作性强的相关法律依据和执法规范。

1.3取消药物饲料添加剂后的法律适用

1.3.1现行法的相关法规不完善：

《饲料和饲料添加剂管理条例》第五十条规定，药物饲料添加剂的管理依照《兽药管理条例》的规定执行，而《兽药管理条例》中关于药物饲料添加剂的管理规定，包括饲料中允许添加的药物饲料添加剂品种目录以及生产经营活动中的管理，对药物饲料添加剂的使用管理特别是添加到饲料后的管理条例不够明确。例如：饲料中药物饲料添加剂标示值低但实测值高很多，企业目的是不想让执法部门查到违反《饲料药物添加剂使用规范》相关要求，而《兽药管理条例》第六十二条规定未按照国家有关规定使用兽药的法律责任，但没有涵盖出现误差范围内标签标示值与实测值严重不符合情形。此违法情形（用法与用量限制）只能用《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十九条（一）项：使用限制使用的饲料原料、单一饲料、饲料添加剂、药物饲料添加剂、添加剂预混合饲料生产饲料，不遵守国务院农业行政主管部门的限制性规定的进行处罚。

1.3.2 取消药物饲料添加剂后的概念定性及法律适用

2019年7月9日农业农村部194号公告：停止生产、进口、经营、使用部分药物饲料添加剂。自2020年1月1日起，退出除中药外的所有促生长类药物饲料添加剂品种。同时按照农业农村部第194 号、第246 号公告规定，相关兽药产品批准文号从“兽药添字”转为“兽药字”，生产企业仍然可以在商品饲料中使用15 种“抗球虫和中药类药物”。

药物饲料添加剂从“兽药添字”转为“兽药字”更应理解法律适用范围是《兽药管理条例》，而取消《饲料药物添加剂品种目录》未修订相应的兽药字预混剂品种目录，导致执法部门对此类案件的法律适用产生争议，是用《兽药管理条例》进行处罚，还是用《饲料和饲料添加剂管理条例》进行处罚，还是二者都可以用。

举例：2021年5月20日，成都市农业综合行政执法总队核查举报信息，对饲料生产企业的“幼兔配合饲料”“预混合饲料”进行监督抽样送检，3个样品均检出莫能菌素，不符合农业农村部《中华人民共和国农业农村部公告第246号》之规定，《中华人民共和国农业农村部公告第246号》中规定药物饲料添加剂莫能菌素的作用与用途是预防鸡球虫病。处罚依据《饲料和饲料添加剂管理条例》39条第一项使用限制使用的物质生产饲料，处“幼兔配合饲料Ⅲ160”（生产日期：2021-05-15）货值金额13566元7倍的罚款94962元。

在案件审核讨论会上，是用《兽药管理条例》进行处罚还是用《饲料和饲料添加剂管理条例》进行处罚展开争议，之前还特此请示部里作出答复，为此农业农村部畜牧兽医局（农牧便函〔2021〕725号）答复如下：

根据《兽药管理条例》第三十八条“兽药使用单位，应当遵守国务院兽医行政管理部门制定的兽药安全使用还规定”。兽药使用单位应严格按照农业农村部批准的兽药质量标准和说明书中作用与用途和用法与用量规范使用兽药产品。农业农村部公告第246号批准发布的莫能菌素预混剂质量标准与说明书范本，明确该产品用于预防鸡球虫病，未经批准不得用于鸡球虫病以外的动物疫病防治。

讨论会上一方认为《饲料和饲料添加剂管理条例》第三十九条调整的是“药物饲料添加剂”，在农业部246号公告中“兽药添字”改为“兽药字”，是否意味着并没有“药物饲料添加剂”的概念了，应该适用《兽药管理条例》处罚，农业部的回函中引用了兽药管理条例。

另一方认为246号公告的批准文号的改变并不能改变他是药物饲料添加剂的本质，这只是管理方式发生变化。而《饲料和饲料添加剂管理条例》中“药物饲料添加剂的管理，依照《兽药管理条例》的规定执行”，这里管理应该是指许可等管理的内容。

律师的意见：一、农业部的回函，没有指明要按照兽药管理条例处罚。二、饲料生产商也是特殊的兽药使用单位，相对于兽药管理条例62条，饲料管理条例对于药物添加剂是特别法，在法条竞合的情况下，认为应适用特别法。三、我们查到的违法产品就是饲料，当事人也是一个饲料生产企业，饲料和饲料添加剂管理条例就是调整的饲料和饲料生产企业。因此我们建议根据《饲料和饲料添加剂管理条例》调整。

讨论会结论：上半年农业部的十大典型案例也是根据饲料和饲料添加剂管理处罚，如果同一个违法事实不按照同样的罚则处罚，要考虑后一步的管理问题，了解到全国类似的案件，大部分都是按照《饲料和饲料添加剂管理条例》来处罚的，对本案来说，这两种适用选择的罚款差额非常大。建议是根据饲料管理条例处罚。

建议尽快修订相关法规制度，完善药物饲料添加剂取消后的相关规范性文件。

1.4.增加建立生产假劣饲料的违法情形和处罚依据

目前，执法检查发现饲料生产企业和经营企业标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的违法案件逐年增多，由于预混合饲料在夏季保质期是35天-45天，经营环节查处虚改保质期的案件每年都有。《饲料和饲料管理条例》44条第三项规定：经营的饲料、饲料添加剂失效、霉变或者超过保质期的，由县级人民政府饲料管理部门责令改正，没收违法所得和违法经营的产品，并处2000元以上1万元以下罚款。而违反条款和处罚依据都是44条第三项，这种情形在法规中是不多见的。在生产环节发现此类案件，条例中没有法条直接表述。

举例：2020年，青岛市农业行政执法支队接到举报，某饲料生产企业将过期水产饲料更改生产日期标签后再次销售，涉嫌违反《饲料标签》标准(GB 10648-2013)“4.2 标示的内容应真实、科学、准确”的规定及《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十一条规定即“饲料、饲料添加剂的包装上应当附具标签。标签应当以中文或者适用符号标明产品名称、原料组成、产品成分分析保证值、净重或者净含量、贮存条件、使用说明、注意事项、生产日期、保质期、生产企业名称以及地址、许可证明文件编号和产品质量标准等。” 处罚依据：《饲料标签》标准(GB 10648-2013)“4.2 标示的内容应真实、科学、准确”的规定及《饲料和饲料添加剂管理条例》第二十一条规定即“饲料、饲料添加剂的包装上应当附具标签。标签应当以中文或者适用符号标明产品名称、原料组成、产品成分分析保证值、净重或者净含量、贮存条件、使用说明、注意事项、生产日期、保质期、生产企业名称以及地址、许可证明文件编号和产品质量标准等。没收违法所得133668元；处违法销售的产品货值金额20%罚款26733.6元；合计罚没款160401.6元的处罚。

建议本次修订增加生产假劣饲料的违法情形和处罚依据。