关于《配电网建设改造行动计划》的几点思考

2015年8月31日，国家能源局发布了《配电网建设改造行动计划（2015～2020年）》（简称《行动计划》）。与以往类似文件很大的不同之处在于，数字化的指标明确了未来五年内的配电网建设改造的目标，这也从一个侧面反映了政府执政更加讲究务实。

　　我国配电网是由架空线路、电缆、杆塔、配电变压器、隔离开关、无功补偿器及一些附属设施等组成的，从电压等级上看，配电网电压等级涵盖了110千伏及以下电网，包括110（66）千伏、35千伏、10（20、6）千伏及380（220）伏等；按供电区的功能来划分，一般又可分为城市配电网、农村配电网和工厂配电网等。

《行动计划》引发业界广泛关注。除了指明配电网在整个电力系统的重要作用外，更重要的是《行动计划》明确指出，2015～2020年，配电网建设改造投资不低于2万亿元，其中2015年投资不低于3000亿元，“十三五”期间累计投资不低于1.7万亿元。目前，中国经济进入新常态，经济下行压力大，形势不容乐观。因此，在这样的背景下，如此巨大的投资势必引起业界的广泛关注。经济新常态下，中国经济重点在于调结构、稳增长，而不再单纯地依赖总量经济，而涉及如此之大的一笔投资的文件，无疑也指明了未来五年配电网市场中最大的“蛋糕”在哪里。从国家政府层面来讲，保障民生是建设基础设施的重要目的之一，从目前的市场状态出发，拉动投资、带动制造业水平提升可能是配电网建设改造行动计划最直接的目的。面对这么大的“蛋糕”，究竟该怎么兼顾市场现状去解读《行动计划》，个人的体会有以下几个方面。

配电自动化市场前景可观，最终还是市场结果才有话语权

　　《行动计划》中诱人的数字只能说明政府对未来配电网市场的乐观，如果抛去行政干预倾向，市场究竟会是怎样的一种情况，这几年的配电网市场现状也能说明问题。以配电自动化率为例，2012年底，国家电网公司配电自动化覆盖率为10%，而在《南方电网发展规划（2013～2020年）》中提到，加强城乡配电网建设，推广建设智能电网，到2020年城市配电网自动化覆盖率达到80%，尽管最后到执行层面的实际数据可能存在一定偏差，但是就配电自动化市场而言，过去几年应当是形势一片大好才对，但是事实并非如此。在这次配电网建设改造指导目标中显示，2014年的配电自动化覆盖率为20%，相比一些发达国家的配电自动化覆盖率而言，这一数据低得可怜。如果基于目前的配电网市场现状来判断的话，到2020年实现配电自动化90%的覆盖率，难度有些大。但就市场增长速度而言，配电自动化市场前景可观，这是文件所释放出的利于市场的积极信号。

对于企业投资者而言，尤其是在中国经济增长逐步放缓的情况下，更应该理性地看待配电自动化市场。配电网过去几年的市场并没有像一些企业投资者预期的那么大，一部分原因是由于国内落后产业过剩引发了国内能源相对过剩的局面，迫使配电自动化改造出现了一定程度的停滞，另一方面缺乏强有力的政策执行力。对于未来几年的配电自动化市场，企业投资者更应当客观冷静地分析哪些领域、哪些区域是容易快速切入到市场当中的，避免大量的人力、物力、财力投入后，产品却无法适应市场环境下的客户需求。

加强标准体系建设应重在加大市场竞争力度，而非绞杀创新

　　强化配电网统一规划，有利于从全局统筹城乡配电网发展步伐，同时也从顶层设计上使得发展新能源、分布式能源、电动汽车充换电站等成为可能。传统配电网与包含新能源、分布式能源在内的新型配电网之间的矛盾不仅在技术层面，更多的是在利益层面，所以统一规划是目前从顶层设计上改良配电网结构的最有效的策略之一。但统一规划也存在着扼杀个性化的弊端。由于我国配电网因区域经济发展不平衡、区域能源优势不同、地理位置以及气候环境等因素存在较大的差异性，统一规划存在着“一刀切”的风险，如何做到因地制宜，也在考验着各省（区）市配电网建设改造管理者与决策者的智慧。

　　健全配电网技术标准体系也是文件所指的重点任务之一，标准体系的建立有利于快速推进配电网建设改造步伐，引导企业投资导向和技术革新方向。要看到标准体系建设过程中积极的方面，同时也要看到它所带来的弊端，容易导致形成标准体系壁垒，扼杀掉部分创新技术的应用及一些边缘的创新型企业。

因此，在配电网统一规划的前提下，标准体系健全过程中应当把重点放在市场竞争的建立与维护上，准入门槛不能太高，应当让更多的企业有机会参与配电网建设改造行动计划，分食这块“大蛋糕”，在受益与竞争中驱动创新。在技术标准的制定上，兼顾不同类别、不同层级的企业利益诉求，在配电网市场尚未形成繁荣的竞争市场的情况下，避免过高的技术壁垒导致垄断市场的形成。必要时，可以适当考虑通过降低市场准入门槛增加企业参与积极性，促进创新，建立有序的竞争市场。

边远贫困地区靠国家投资可实现配电网建设改造弯道超车

　　《行动计划》指出，通过电网延伸和光伏、风力、小水电等供电方式，2015年解决全部无电人口用电问题，2015年这一目标基本实现了。从电力投资收益的角度来看，社会资本不太可能轻易流向边远贫困地区的配电网建设市场，在配电网统一规划下，国家出于改善民生的考虑，有计划、大力度地加大边远贫困地区的配电网建设是必然趋势。其配电网薄弱的现状给采用新型配电设备提供了可能性，并且在建设改造的复杂程度上要比沿海等发达城市的配电网网络简单得多。

从电力建设投资现状及能源发展趋势看，边远贫困地区依靠国家帮扶，除了现有电力供应系统的延伸以外，事实上，在一些偏远地区，现有电网延伸成本较大，最大的可能是发展风电、光伏等供电方式，短期内由于受限于当地经济条件，电能会出现供大于求的局面，这些新问题事实上在以往的电网建设中也曾出现，发展边远地区配电网建设也应当考虑到这一问题。从目前边远地区配电网发展情况看，配电网的耦合程度还比较低，复杂程度也没有那么高，但是从长远的角度看，是不是要着眼于未来十年、二十年后配电网需求进行规划，也是电力经济领域值得思考的一个问题。

《行动计划》未改变传统的配电网建设改造方法，智能互联、能源互联依旧处于探索阶段

　　对于这一次配电网建设改造行动计划，意义不在于行动计划本身，而在于配电网建设改造拉动投资，扩大内需，促进制造业发展。目前我国经济进入了一个缓慢发展的新常态，规模效益的辉煌时代逐渐走向没落，依靠技术创新驱动经济发展还难以形成气候。未来五年内的配电网建设改造投资，最直接的作用是使得电力供应更加安全可靠、电力服务得到提升，间接作用是促进和维持制造业的发展。

　　很多人注意到了文件中提到的电能替代行动，其中2020年要满足1.2万座充换电站、480万台充电桩的接入需求，为500万辆电动汽车提供充换电服务。电能替代目前被业界认为是最为高效利用能源的方式之一，也是未来世界能源利用过程中节能减排的必然手段之一。但是从目前我国能源发展状况看，相对于2万亿元的配电网建设改造投资而言，节能减排的分量略显单薄，而智能互联、能源互联更像是锦上添花。这有可能因为在节能减排领域，电能替代是主要方式之一，而电能替代的现状由于电动汽车、充换电站、电采暖等没有显示出预期的效果，而且很多技术、标准都有待进一步讨论，因此，笔者认为未来几年，这些领域不太可能成为配电网建设改造考虑的重点，也不会成为真正的经济增长爆发点，但是早些时日谋篇布局倒是应该的。

提到智能互联、能源互联，不可避免地要讨论目前正被市场热议的售电市场的有序放开。目前国内多种形式的资本已经聚集成立了若干售电公司，相信未来随着我国电力改革的深入，更多的售电公司将会突现。其技术基础就是配电网中自动化技术与通信技术广泛应用，但是不可忽视的是，鉴于目前配电自动化程度以及配电通信网络现状，售电市场不太可能大面积放开，放开的只是一些零星的针对供电、输电、用电环节与其他环节耦合程度较低的一些售电主体。在目前的标准和技术条件下，智能互联、能源互联依旧处于探索阶段。如果此次配电网自动化改造能够切实立足于未来的市场变化，从技术结构上改造传统的配电网系统，就能很好地适应未来的能源互联，且能够有效避免二次投资、重复投资。

配电网建设改造投资结构发生变化社会资本参与方式有待进一步研究

　　在这一次配电网建设改造行动计划中，主要的资金来源还是财政资金的支持，附带的是电网本身输配电价改革之后的收益，还有一个变化就是允许配电网项目实施主体发行企业债券、PPP特许经营项目融资等，实际上就是改变了配电网建设改造的资本投入结构，以全社会的资本投入作为出发点。多种资本参与到配电网建设投资中，不可避免地要解决投资回报率问题。如何在一个合理的投资回报区间内保障配电网的公益性和商业性的平衡，也是一个值得投资者和建设组织者思考的问题。

大众买单、大众受益的同时，也需要考量风险的管控问题。比如互联网金融融资渠道目前诟病不断，有关新能源、分布式能源等的融资创新才刚刚起步，在发展方式和方法上都值得探讨。在配电网建设改造投资过程中想要保障收益、降低风险的同时，又能兼顾财政资金得到公平、高效的使用，目前看只是个开端。

配电网建设改造要理顺建设者资产隶属关系

　　配电网建设改造在以往的部分建设过程中，存在着参与企业资产隶属关系模糊不清，电网管理者、投资者与建设者利益相关等问题，一方面不利于真正市场竞争的形成，另一方面也滋生了很多腐败现象。配电网建设改造若在统一规划的前提下回归到技术驱动本身，就需要强化监督管理，避免出现自己的项目自己考核、总公司评价子公司的现象。

　　配电网建设改造行动计划牵涉的面甚广，以上几个方面也存在一定的片面性，但《行动计划》对于未来五年内，甚至是十年内配电网领域市场的扩大、再造、激活，都有着现实的指导意义和投资导向作用。从市场的角度出发，配电网建设改造行动计划最现实的问题还是“蛋糕”谁大谁小的问题。（本文刊载于《中国电力企业管理》（综合）2016年5期，作者系能源互联研究与实践者，关注能源、经济与证券）

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