出品 | 谢红养老研究室（ID：xhresearch）
作者 | 谢红【整理转载：时英平】
一
政府购买服务必须解决的问题
政府购买“物有所值”的养老服务，必须解决如下问题——
首先，购买服务要进行服务的规划定位设计，也就是鼓励市场提供老人真正需要的服务，政府再决定用多少预算和方式进行购买，但如果政府至今没有统一的全国的老年人能力状况和社会养老需要的调查研究为基础，政府凭什么判断应该给什么服务和应该花多少钱来购买？
其次，目前社会化养老的标准众多，但管用的、落地的很少，极其缺乏到底应该怎么做的技术指南和管理标准，都是目录式、标题式的标准，好像什么都说了，但实际上什么事也不管，具体、详实、有操作性、落地的标准细节极少，企业没有执行规范，政府没有监管依据，试问政府又如何明白到底购买到些什么，解决了社会养老的哪些问题。
再次，我国在很多服务模式上定位不清楚，比如北京推行的养老驿站，在《关于开展社区养老服务驿站建设的意见》的通知中指出，在社区养老驿站的定义是利用社区资源，就近为有需求的居家老年人提供生活照料、陪伴护理、心理支持、社会交流等服务，就近的概念是什么？范围如何界定？以上几类服务均缺乏更明确的界定，如内涵、执行人资质、服务目的、要求等，难以评价实施成本，以及评价执行效果，难以估算成本就意味着既无法形成合理收费，也无法估算政府补贴的有效数量，更无法评价服务的实际效果。
最后，第三方监管也是政府购买服务中必须配套考虑的问题，否则政府既当运动员又当裁判员又可能滋生新的腐败，但是我国没有成熟的养老服务第三方评价机构，多数是与政府相关联的养老行业协会承担着此职能，但其中国特色的存在方式决定了其并不独立的第三方身份，而且也缺乏评价的标准，因为前面定位、服务、管理、质量监管都缺乏标准的情况下，把评审责任推给第三方，显然其不具有能很好完成此项工作的基因，因为评价应本着所提供服务对养老服务需求的满足程度，服务实际效果和质量等内容进行。评审标准不能是第三方制定，应该与相关制度和政策要求匹配，也就是说政府不仅要通过第三方评价来判断购买服务的成本-效果，同时，对第三方评价本身的资质和评价质量也要进行行政监管。
所以，政府购买服务是一个看起来简单的事情，但实际上如果不能很好解决买什么、为什么买、怎么买等问题，可能最后钱是花了，但事也未必办成，最可悲的是连事情是否办成的判断标准都不清楚，那才真成了“为了购买而花钱”。
二
政府购买养老服务需要对社会化养老服务进行定位和梳理
政府购买养老服务不是一朝一夕就完成的事情，是个系统工程，而且必须修炼内功，且必须要持续改进。总结起来，我们给政府购买养老服务提几个具体的建议，受限于篇幅，我们今天谈谈第一个关键问题——对社会化养老服务进行定位和梳理。这就如同盖房子，磨刀不误砍柴工，是非常必要的过程。
十三五已经将社会居家养老服务作为我国社会养老服务的基础，但必须理清几个概念：即社会化养老服务中，
哪些是需要政府鼓励或社会资本投入新建的？
哪些是可以整合的？
哪些必须通过政府购买才能实现？
哪些是已经有社会供给基础，也有一些补偿保障，不需要政府重复购买
就如同建房子中的规划定位和设计图纸的确定。
比如说生活照料中的保洁，原有物业公司或家政公司做的很好，也有一定的利润和商业模式，仅仅是保洁的对象家庭成员是老人还是其他年龄人员，所以单纯的助洁不是养老服务而是一般社会化服务，再通过成立居家养老服务中心或站去承担类似这样的服务，再去培训养老护理员进行助洁就没必要，因为这是需要社会服务整合而不是重置的问题。
当然，谈起整合各地区社会配套服务发展的具体情况不同，对于成熟社区有完善的社会配套进行支持，政府在购买服务时，应更关注服务整合效率和使用效率，不能仅仅单纯去评估希望补贴的机构是否属于养老服务机构，很多地区把社区养老服务机构的职能做成一个小社会，但实际提供服务时，此类社区居家养老服务机构没有能力独立承担或承担起来并不专业。如果既要专业还要质量，试想这个一个小社会服务功能的机构需要多少职种多少人力物力？这本身也不符合市场经济规律。
很多运营过社区居家养老服务的朋友深有体会，很多我们要给老人的服务，老人支付意愿不强，但是很多老人要的服务又不是我们最擅长或直接由居家社区服务机构提供的。
比如我们探讨老人餐桌，是一定社区养老服务机构提供吗？如果这个社区养老服务机构是属于社区嵌入型的多功能机构，有一定入住老人，又不得不提供餐饮需要，同时提供对社区老人助餐的服务显然是摊平厨师人力成本的做法。但如果不是，我见过不少社区养老服务中心以此为重要的养老服务职能开展业务，需要配置大量的餐饮人员和配套设施设备，但是由于服务量并不稳定，比如有些老人并不是每天都来，有些夫妻经常会只来一位，而将部分菜品带回去与另一位老人分享……类似情况屡见不鲜，所以很多这样社区养老服务机构的助餐服务没能成为其服务赢利点，反而成为运营的鸡肋。
其实，更科学的补贴做法应该评估其提供养老助餐服务的能力和实际服务情况，而不仅仅是特定的社区居家服务设施。
此外，政府购买社区养老服务时还涉及到社区养老服务机构的类型与分类，政府定义的居家和社区养老服务设施是指经当地政府指定、认可，为城乡老年人提供居家和社区养老服务的日间照料场所、托老所、社区服务中心（站/室）、星光老年之家、老年食堂（餐桌）、互助养老点、集中供养点等各类服务机构、场所。这里面涉及我国对养老机构的服务命名与分类的问题，这个是比较复杂的问题，以后我们会专题进行阐述。
但有一个问题需要引起重视，不论国际养老趋势还是现实中国内的情况，就地养老中老人对当地养老服务的依存度和利用服务设施与其能力状况紧密联系，有一定自理能力和家庭支持功能的老人首先选择居家，接受社区或上门养老服务，随着自身能力下降更多会依赖日照或短期入住，最后当来年人能力低到一定程度，自我或家庭照顾整合成本过高时，就会选择机构养老，因此有可能的话老人是希望在熟悉的社区中能有条件去完成这一进展过程，老人也更加依赖和信任能身边能提供这样服务的机构，因此今后中国会有越来越多的社区嵌入提供立体网络服务能力的复合型的多功能机构的出现，而此类机构在政府购买服务时，它有机构成分，也可以提供日照，还有辐射周边社区居家上门服务的能力，本身对于社区老人是好事，但是在监管的政府部门，认定的机构属性，购买服务时的资质，以及能提供的不同模式的养老服务量的方面，存在交叉、重合等问题。
建议政府与时俱进，不能简单采取0或1的关系简单认定机构属性和服务能力，应该更加细致地制定审核和评价标准，将此类机构在多大程度纳入哪类补偿或政府购买服务做出更精准的政策支持。
（未完待续）
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