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“物有所值”评价指引已实施数月，但可行性仍存争议
“物有所值”能否成为PPP决策核心？
中国经济导报、中国发展网记者|吴渊
一个项目的开发建设，无论是交通网线、污水处理，还是教育设施、能源开发，影响范围是一县、一市、一省或整个国家，是不是应该做，如何做，又或者应该采取何种模式去做？对于这些攸关项目存续的关键问题，如何确定？是否有着某种决策机制可以进行评价，以避免“拍脑门”对公共财政及地方建设的伤害？
2014年12月初，国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中规定，“物有所值”审查结果将作为项目决策的重要依据。其评估内容包括项目建设的必要性及合规性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面。
同一时段，财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中规定，财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展“物有所值”评价工作。
2015年12月18日，财政部出台《PPP物有所值评价指引（试行）》，至今已实施超过半年时间。
在这些规范与文件中，一个重要的关键词反复出现，“物有所值”（Value For Money,简称“VFM”）。
根据财政部的提法，所谓“物有所值”评价，指的是“判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法”。
事实上，以“物有所值”作为决策工具，最早出现在英国。2004年，英国财政部颁布《物有所值评估指南》，将“物有所值”理解为资金价值最大化，即项目全生命周期内费用与目标实现程度的最优组合。2006年，英国对“物有所值”的方法论进行了修订，今年开始，又再次进行了新一轮的修订。
来自英国基础设施与项目管理局的詹姆斯·巴林加尔告诉中国经济导报、中国发展网记者，英国财政部对“物有所值”的定义为，“商品或服务在整个项目生命周期内，在满足用户要求的前提下费用和质量（或适用性）的最佳组合”。同时，“物有所值不是指根据收到的最低报价来选择商品和服务。”而英国国家审计署对“物有所值”的定义则是，“为生产和维持预期的功能所需的最少经济资源。”
詹姆斯·巴林加尔表示，不仅仅局限于公私伙伴关系，“物有所值”是英国项目方法论中最为关键的比较过程，是英国财政部审批项目的基础条件，用于评测方案并帮助做出正确的决定。
詹姆斯·巴林加尔对英国应用“物有所值”测评项目的方式进行了介绍，他表示其中主要有两种方式。第一项评测为回答“这是一个好项目吗（它的‘物有所值’高吗）？”而这一项涉及到对推进项目所需的不同方案进行成本/效益分析。
第二项评测则为回答“这是一项适于私人融资的项目吗？”詹姆斯·巴林加尔表示，这其中主要会运用定性与定量两种测评方式。定性测评是用来判断项目是否属于可能适合私人融资的类型，而定量测评则用来评估私人融资是否会比使用公共资金产生更高的价值。
詹姆斯·巴林加尔提到，“物有所值”的评测机制，涉及到整个项目生命周期的成本、质量和风险。因此，“物有所值”并不是简单指成本最低廉，而是需要结合成本和质量，并需要考虑风险——风险也是具有一定价值的。对于公共部门来说，运用“物有所值”测评，最终需要达到的目标是：中标者将提供整个项目生命周期内的最优成本、质量和风险转移组合，达到预期的项目结果。
“物有所值”在我国的运用时间还比较短，客观地讲，还处于初期阶段。北京大岳咨询公司总经理金永祥向中国经济导报、中国发展网记者介绍时表示，实践中，中国的PPP项目都要上政府办公会甚至市委常委会，来决定政府自己做还是PPP做，这就是一种“物有所值”评价。
他同时表示，目前我国所有特许经营和PPP项目都是依靠定性决策，会适当引入一些定量的数据来支持决策，但以定性决策为主。不同的地方政府在决策过程中有不同的考虑因素，所以定性决策方法没有统一的标准。财政部《PPP物有所值评价指引（试行）》在定性评价部分只是评价一个PPP项目值不值得做，并没有比较PPP方式和传统方式之间的成本。
为了能了解国外公共部门在实际操作中运用PPP建设与“物有所值”分析，中国经济导报、中国发展网记者专访了英国电信集团董事会主席迈克·雷克。他告诉记者，英国政府部门在偏远地区高速光纤覆盖的建设过程中，就是选择与私人部门，具体讲就是英国电信，进行合作的。
迈克·雷克提到，作为一个私营企业，特别是一个上市公司，在英国本土光纤接入覆盖的建设中，英国电信符合市场一般规律的决策会是建设66%的全国覆盖率。而作为政府部门，英国政府还需要考虑余下的较为偏远，回报效应并不明显的区域。因此，英国政府拿出约8亿英镑，以达到覆盖率90%以上为目标将光纤建设划分为40个区域项目，进行公开招标。由于技术、成本等因素，这些项目都被英国本土最大通讯服务商英国电信获得。
“英国电信有实力和能力来赢得这些项目。”迈克·雷克说：“然而，这个情况下，政府需要非常慎重的处理一个公司40个投标都中了的情形。对于英国电信来说，在任何一个区域，购买光纤接入的客户超过20%，就足以偿还政府拨款。由于宽带需求增长非常得快，我个人觉得，政府给我们的拨款最终都会还回去。”
迈克·雷克表示，当购买英国电信光纤接入的客户占有率达到预定指标后，英国电信将按照项目地区偿还政府拨款。当地政府在拿回拨款后，有两种选择，要么继续投入该区域的光纤建设，要么该拨款将回归国家财库。“然而，这40个区域都是偏远地区，所以很大可能这笔拨款将继续在该地区使用，以吸引一些小公司再去做一些延展性的宽带接入的工作，但这就将不属于英国电信的业务范围了。”
“政府这个项目给了私企一个激励机制去承担原来自己一个人不敢去冒的风险。政府缓释了私企的压力与风险，最终政府又能收回这笔钱，因此这是一个非常好的政府私企合营项目。”迈克·雷克最后表示。
由于“物有所值”评价对于项目的立项必要性、实施模式选择、投资人选择，及项目产出和服务的评价要求与监管方案等各层次问题都能给出确定性答案，在国际上具有相当的通用性，其支持者对此大加赞赏。然而，自从我国在PPP项目决策中引入“物有所值”评价体系以来，业界对此却并不是清一色的赞成声音，从分类标准、实际制约，到具体项目可行性等方面的讨论之声一直未绝。
其中，较为激烈的声音对于“物有所值”评价在我国的可行性基本抱持否定的态度。一位不愿透露姓名的业内专家向中国经济导报、中国发展网记者提出了他的看法。他表示，在定量“物有所值”分析缺乏可操作性的前提下，多轮“物有所值”评价验证缺乏可操作性。另外，没有项目采购谈判后的“物有所值”评价支撑，项目准备阶段“物有所值”评价没有决策支撑意义。同时，评审责任主体的不明确，导致定性为主的“物有所值”等同于“专家论证会”。
其中，关于定量分析缺乏可操作性的问题，金永祥也表达了类似的看法。他表示，目前的“物有所值”定量评价工具在理论上是合理的。测算政府自己做某项目的代价，包括投资运营成本、政府承担的风险成本、竞争中立调整。“问题在于计算很难。投资运营成本部分是工程可行性研究能够解决的问题，困难在于后两者。风险是很难测算的，一方面自然不可抗力的风险概率很难测算，另一方面政府实际运作PPP过程中有很多风险没有办法拿到桌面上来测算。例如，政府不会操作PPP项目带来的风险、政府的道德风险尤其是主要领导决策失误带来的风险比所有的其他风险都大。这些都是国际上很少出现、但在中国国情实际存在的风险。”金永祥说。
此外，他表示，竞争中立调整的问题涉及政府和国有企业之间的关系。英国政府和企业的边界清晰，容易做这个测算，但中国政府和企业的边际关系是不清晰的，把政府给企业的各种好处都转化成数字是不现实的。
“由此可见，‘物有所值’定量分析的误差是极大的。PPP相对传统模式的效率能够提高10～20%，最多30%，而‘物有所值’定量分析的误差是不可能控制在30%的范围以内的。因此，做定量分析，不符合我国目前的发展阶段和国情。”金永祥表示。
中央财经大学法学院教授曹富国则从另一个方面阐释了他对“物有所值”的看法。他向中国经济导报、中国发展网记者表示，“物有所值”不是评价出来的，而是市场竞争的结果。因此，没有完善的合同授予制度，就没有“物有所值”。
然而，他同时表示，市场竞争，也只是给“物有所值”的实现提供了可能性，最终“物有所值”的实现还是要靠合同管理和绩效管理。因此，合同授予制度是一方面，对合同的管理也非常重要。
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