导 读
9月23日至25日，以“人民城市，规划赋能”为主题的2022/2023中国城市规划年会在武汉召开。上海市城市规划设计研究院承办的“学术对话五十三：新时代都市圈空间规划探索”于9月25日上午在武汉国博会议中心成功举办。本次对话由上海市政府参事、同济大学建筑与城市规划学院唐子来教授主持，来自上海、北京、广州、深圳、南京、成都和武汉等地的8位专家学者参与研讨，为都市圈未来规划建设发展凝聚智慧，为现场参会者带来了一场学术与思想盛宴。同济大学建筑与城市规划学院赵民教授分享了《都市圈规划的“发展规划”与“空间规划”之辩》。他指出，都市圈发展规划和空间规划存在区别，也有联系；根据中央的要求和以往经验，需要增强部门协作意识、把握好“发展”与“空间”的内在联系，明晰编制和审批主体及程序，并深入开展相关的立法研究。
赵 民
学会国外城市规划分会副主任委员
同济大学建筑与城市规划学院教授
01
都市圈规划的类型和定位
都市圈规划命题提出后，出现了分属于发展规划和空间规划的两类都市圈规划。据报道，2021-2022年间全国共有7个都市圈发展规划获国家发改委批复，由各相关省级人民政府印发（表1）。《上海大都市圈空间协同规划》则是目前唯一公开发布的都市圈空间规划，由上海市、江苏省、浙江省政府于2022年1月联合印发（当年9月公开发布）；这也是经自然资源部同意并指导、全国首个由省级地方政府联合编制的跨区域、协商性的国土空间规划。
//表1 已批复的都市圈发展规划
分析目前已批复的7个都市圈发展规划，可以发现存在两个悖论。一是规划短期化，其既定目标和作用恐难以实现。为了衔接十四五发展规划，发展规划期均是至2025年，展望至2035年；而2023年以后也难以再这样批复，因为实施期只剩下1-2年了。二是事权错位。已批复的7个都市圈发展规划，只有南京、重庆都市圈是跨省域的都市圈；其他都是省内的跨地市级政区的都市圈，其发展规划并不需要中央政府审批。根据现行事权安排，省级国民经济和社会发展规划由省级人大审议通过，由省级政府印发；省内的跨政区都市圈发展规划显然属于省级事权。
从空间规划角度看，尚需明确都市圈规划是国土空间规划的专项规划还是综合性规划，以及是否需要成为法定规划。从既有实践看，《上海大都市圈空间协同规划》聚焦于“空间协同”这个“专项”目标，并由上海、江苏、浙江三地政府组织编制和联合印发。就其制发程序和效力而言，这项规划成果应属于规范性文件范畴。若要将都市圈规划定位为国土空间规划范畴的法定规划，则需要在《国土空间规划法》中加以创设。
02
都市圈规划的效用及两类规划的共性
从规划效用角度看，两类都市圈规划都要落实国家发展战略、促进区域协调发展、指导相关国土空间规划和专项规划的编制和实施，主要发挥统筹协调作用。其编制审批程序可参考同为跨行政区域的专业规划。如根据《中华人民共和国水法》，涉及跨省域的流域综合规划和区域综合规划（国家确定的重要江河、湖泊除外），可由有关流域管理机构会同江河、湖泊所在地的省级政府行政主管部门等联合组织编制，由国务院或其授权部门批准；至于省内流域等规划，则是由本级人民政府或授权部门批准，报上一级行政主管部门备案。
对比两类都市圈规划，在目标和内涵上均存在重叠或共性。首先，两者有着共同的发展目标。无论是都市圈发展规划还是都市圈空间规划，都要贯彻党的二十大精神，深入实施区域协调发展战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等重大战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。以《南京都市圈发展规划》和《上海大都市圈空间协同规划》为例，其在目标表述上可谓大同小异：前者提出“构建具有重要影响力的产业创新高地、长江经济带重要的资源配置中心、全国同城化发展样板区、高品质宜居生活圈”；后者则提出“建设卓越的全球城市区域，成为更具竞争力、更可持续、更加融合的都市圈”，并提出“全球领先的创新共同体、畅达流动的高效区域、和谐共生的生态绿洲、诗意栖居的人文家园”等分目标。
其次，两类规划都涉及空间格局的建构或优化。都市圈的发展目标需要落实在空间上，两类规划都将空间格局的描绘作为重要内涵。如《福州都市圈发展规划》提出要构建“一核三中心、两带三湾区”的空间结构，并强化T型发展走廊；《上海大都市圈空间协同规划》提出构建“紧凑开放的网络型”空间结构，培育七条区域发展廊道，完善六条次级发展走廊与交通网络，划分五大战略协同区（图1）。两者背后的支撑体系，如产业、科技、交通、公服、生态、文化等，涉及到包括发改委在内的多部门协作，兼具“发展”和“空间”意涵。
//图1《福州都市圈发展规划》的空间格局与《上海大都市圈空间协同规划》的空间格局
03
两类都市圈规划“合一”的必要性与经验
都市圈规划针对特定地域空间的开发与保护问题，应是“发展”与“空间”相结合的协同规划；两类规划应可“合一”，从而不重蹈“多规打架”的覆辙，这也是新时代的要求。从发改部门和自然资源部门的事权角度看，在其机构职能设置和构建国土空间规划体系的指导文件中都有部门协作之意；同时，中央政府的跨部门合作也有先例可循。
首先，审视国务院确定的部委职能（三定方案）：国家发改委负责国家级专项规划、区域规划、空间规划与国家发展规划的统筹衔接；统筹提出国民经济和社会发展主要目标；推进落实区域协调发展战略、新型城镇化战略和重大政策，组织拟订相关区域规划和政策；会同有关部门拟订推进经济建设与国防建设协调发展的战略和规划，协调有关重大问题。自然资源部负责履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责；负责自然资源的合理开发利用，组织拟订自然资源发展规划和战略，组织研究自然资源管理涉及宏观调控、区域协调和城乡统筹的政策措施；负责建立空间规划体系并监督实施，推进主体功能区战略和制度，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。此外，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）也要求国土空间规划的编制要加强协调性，即“强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用”。可见，两个部门的职能存在交叉和衔接关系，需要合作和协同；至于都市圈规划，则应是在上位发展规划和空间规划共同指引下的空间和发展的“合一”规划。
其次，国务院各主管部门之间跨部门的规划制定和政策试验等合作早就有先例。如2016年的《长三角城市群发展规划》由国家发改委与住建部联合印发，并由两部委共同负责规划实施情况的跟踪分析和督促检查。至于2019年的《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》，则是由国家发改委等十八家中央机构联合印发，并由各机构合作和分工推进。都市圈规划编制和施行似可参考这些实践的经验。
04
若干思考和建议
一是需要增强部门协作意识，把握好“发展”与“空间”的内在联系。中央部委之间与地方政府及其主管部门之间均要加强协作。建议都市圈规划“这件事”由国家发改委、自然资源部等部委共同指导；这项规划编制要统筹考虑都市圈的发展目标、空间格局、生态保护、交通体系等重大问题，并明晰相关部门的分工合作关系。
二是明晰编制和审批主体及程序。建议跨省域的都市圈规划由国家发改委和自然资源部审批，并经国务院同意；省（自治区）内跨地州市的都市圈规划由省级政府批复。
三是深入开展相关的立法研究。日前发布的《十四届全国人大常委会立法规划》中，《国家发展规划法》《国土空间规划法》被列为条件比较成熟、在本届人大任期内拟提请审议法律草案的“第一类项目”。都市圈规划是否需要成为法定规划，以及其作用、内容、编制和审批程序等，需要在《国家发展规划法》《国土空间规划法》的立法前深入研究。学界和业界要为科学立法提供建设性意见。
本文根据现场报告整理，已经专家本人审核。
专家简介
赵民，同济大学建筑与城市规划学院教授、博导；中国城市规划学会国外城市规划分会、规划实施分会副主任委员；国内外多本学术期刊编委或审稿人；上海市援疆、援滇规划专家组成员。曾任全国高等学校城市规划专业评估委员会主任委员，上海市建设委员会科技委规划交通委员会主任委员。研究方向为城市-区域发展和规划，城市经济学等。发表多部学术著作，承担过多项国家和地方研究课题及规划设计项目。
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