调查报告 | 航运界普遍存在的海员工作和休息时间作假现象的调查报告

航运界普遍存在的海员工作和休息时间作假现象的调查报告

前言

     世界海事大学（以下简称WMU）注意到，以往的研究表明，少报海员工作时间或篡改海员工作/休息时间记录在海运业司空见惯。因此，该大学对现行有关海员工作和休息时间的监管和行政管理体系的执行情况进行了探索性研究。

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研究目的

·调查利益相关方对当前国际监管体系能否有效预防海员疲劳的看法；

·评估船上有效执行相关规定的障碍；

·评估遵守现行规定制度的水平。

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研究开展状况

（一）这项定性研究采用了半结构式访谈、小组访谈和案例研究的方法。

（二）研究所涉及对象：海员、港口国监督官员（PSCO），以及船东组织、行业组织、非政府组织和海事调查官的代表。

（三）根据不同的利益攸关方创建了四种单独的访谈文件:海员、航运公司、海事组织和港口国监督官员；总共对81名参与者进行了71次访谈。

（四）访谈还辅以两次单独的小组访谈。第一次是与一组国际运输工人联合会（ITF）检查员举行的；第二个小组邀请了港口国监督官员，访谈重点是遵守情况的监控与执行。

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研究结论

（一）收集到的实证数据明显趋同，表明关于记录的不当行为（或不法行为）是普遍存在的。

（二）研究结果表明，没有科学依据表明当前国际监管体系可以有效预防疲劳和减轻其影响。除了少数船东组织表达意见外，接受访谈的所有利益攸关方都对现有法规门槛提出了严厉批评。

（三）配员水平的确定及批准尤其受到质疑。研究结果表明，在大多数情况下，IMO第A.1047（27）号决议中所列的关于确定最低安全配员的详细原则没有得到遵守。很明显，船旗国没有完全履行职责，也未能确保船东有效和充分履行他们在船舶配员方面的责任。这导致工作量与可用于完成各种船上任务的人员数量之间的不对称。分析表明，安全配员水平不足是违规和记录不当的根本原因。在工作最忙的情况下，例如在特种作业和与港口有关的活动中，这种现象更加严重。

（四）研究参与者普遍质疑记录行为对于证明法规遵守情况的有效性，并将其视为纯粹是为了遵守法规而开展的书面工作。许多记录软件程序被认为是“为成功而比赛”，以确保符合法规要求，并激励海员篡改他们的记录。

（五）目前的研究发现，海员中存在一种篡改风气，要么少报工作时间，要么篡改工作/休息时间记录，以便合规。正如之前的研究所示，篡改记录的行为不仅仅存在于工作/休息时间记录。参与者认为，任何记录都有可能被篡改，并指出了一些容易被篡改的记录，包括计划维护记录、演习记录、油类记录簿记录、检查清单和风险评估记录，甚至还包括航海日志的记录。

（六）研究提出了造成海员篡改其工作/休息时间记录的各种因素。85%的受访海员将篡改记录归因于配员不足，特别是在靠港期间、快速接续挂靠港口（尤其是短途海运）以及当船舶（在港内或在海上）执行6小时值班/6小时休息机制时。其他被视为鼓励记录不当行为的因素包括害怕岸上管理部门的惩罚（特别是考虑到就业不安全）和未通过第三方检查的后果。达到关键绩效指标的财务激励措施（例如奖金）或加班，以及记录软件的属性也被认为是导致记录不当行为的因素。

（七）对海员而言，记录工作/休息时间的唯一目的是确认合规，以避免船舶运营中断，而非确认船上的实际工作时间。忠于船舶利益或忠于法规，他们似乎无法进行优先排序。他们陷入了一种认知失调，此时，异常行为被正常化了。

（八）大多数公司似乎忽视了海员关于工作/休息时间的反馈，表明公司运行的安全管理体系（SMS）存在缺陷，无法进行信息流转并对船上的困难作出适当回应。

（九）系统性的对记录进行篡改这一现象表明了船旗国的检验和审核，除了核查文书以外，在核查法规执行方面是无效的，这使人对《国际安全管理规则》的整体成效产生了质疑。

（十）参与者还提到，安全管理体系往往导致安全和船舶运营的官僚化，这扩大了船舶和公司之间的脱节。

（十一）虽然在大多数情况下，港口国监督似乎是按照统一的指南和程序实施的，但事实是，只有两个项目（值班安排表和工作/休息记录表）受到了系统的检查。初步检查范围的缩小被认为是一种对有效实施合规监控和执行的限制。事实上，检查官报告说，他们很少评估记录的准确性，主要的阻碍包括船上需检查的项目范围、缺少资源（时间和人员）以及难以找到无可争议的明显依据来开展详细检查。

（十二）参与者暗示，船旗国和港口国在执行方面的不一致和非劝阻性的执法措施为异常行为的正常化创造了条件。这导致了记录不当行为的蔓延以及所有利益攸关方（海员、航运公司、船旗国和港口国）都未能解决问题，尽管他们都认识到了这一点。因此，现有的工作/休息时间规则显然无法实施，这可能会严重影响船舶安全、海员的健康和安全、认知表现以及留住海员。

（十三）未能处理违规行为和记录不当行为表明存在系统性失灵，如果不对行业和行政管理做法进行重大改革，持续下去可能会形成一种文化环境和习惯做法，对航运业和国际海事治理造成越来越大的危害。

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研究报告提出的建议

      报告归纳了引发问题的三个主要原因和改进方向，并分别对国家监管机构和地区性组织、航运公司、船员、国际组织分别提出了建议。

（一）三个主要问题和改进方向

1.配员不足会促使船上不遵守休息时间要求。可能需要对现行法律框架和相关做法的适当性进行重新审视，在工作量与配员水平、船上安全操作以及安全文化之间做出平衡，包括准确的记录保存。因此，该研究建议:一是海事管理部门应寻求合作，制定一个严格、客观和基于研究的模型，用于确定安全配员水平，以便在任何时候和任何条件下都能完全得到遵守。二是每艘船舶的安全配员水平应综合船舶操作的多样性，得到充分论证并记录在案，以确定足够的配员。三是ILO和IMO应着手考虑如何制定满足船舶安全操作要求的配员规定，以使其具有约束力。ILO和IMO应重新审视现行的工作/休息时间规定，使他们与有关海员疲劳的循证研究结论保持一致。

2.《国际安全管理规则》在实现其一些基本目标方面面临着挑战，比如充分遵守法规以及有效的反馈机制。因此，该研究报告主张海事管理机构应参与评估《国际安全管理规则》的有效性，并考虑酌情对其作出相应修订。

3.研究认为船岸之间长期不信任的负面影响，加上很多海员工作合同存在相关的解约条款，引发了篡改风气的产生，特别是对工作/休息时间记录的篡改。建议：一是海事管理机构应通过建立保障海员就业的保护机制来阻止这种文化，并提倡公正文化理念。二是全面审查现有的安全文化和适用的法律框架，并找出潜在的漏洞和需要改进的领域。

（二）短期建议

研究者很清楚对IMO和ILO主要文书进行重大修订所面临的障碍和所需时间，该研究报告提出了一些短期和后续建议，以便向前推进，并为必要的示范性转变奠定基础。

1.对国家监管机构和地区性组织的短期建议

（1）船旗国和港口国监督机制应认识到人为因素的重要性和海员休息不足对船舶安全、海员工作表现及其职业安全和健康的不利影响。因此，船旗国检查人员和港口国检查官应接受相应的培训。此外，应把海员工作/休息时间作为检查项目，并确保记录的准确性。

（2）船旗国应审查向其检查人员提供的指引，视情况把对海员工作/休息时间记录的准确性进行系统性验证的内容纳入进去。此外，船旗国应确定所有相关人员完全熟悉并严格遵守适用的指引。而且，国家PSC机构和PSC机制应修订其指引和指示，将对记录的准确性进行系统性验证纳入初步检查范围。PSC程序（A.1138（31）号决议）也应得到相应修订。

（3）建议为船旗国和港口国检查员提供定制工具，以便于发现在海员工作/休息时间记录方面的违规和不当行为。这些工具的使用应辅以培训，例如为开展MARPOL附则1检查而配套开发的培训。

（4）港口国主管当局和港口国监督机制应发起有关海员工作/休息时间规定的集中检查活动（CIC），重点检查记录的准确性。在启动此类CIC之前，应对港口国检查员开展交叉检查方法的指导。

（5）在CIC以外，平时的港口国检查应辅以重点检查。这种允许交叉核对的重点检查应随机启动，或通过使用风险评估框架确定目标。例如，港口国监督机制应修改其选船机制，对实行两班值班制的船舶加强其船上海员工作/休息时间的检查。

（6）为了转达有关最低安全配员原则的A.1047（27）号决议附件3所表达的关切，船旗国当局、港口国主管当局和港口国监督机制应修订其指引，将船舶执行两班值班制作为立即开展详细检查的明显依据。因为这种值班制度实际上不符合《经修订的1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》和《公约》关于休息时间的规定。

（7）船旗国检查人员和港口国检查官应将修改记录作为对特定法律规定的重大违反以及认定ISM规则执行存在不符合的证据。

（8）目前，港口国检查的结论，除了其他情况，包括：无缺陷、有缺陷、需要在下一港检查、滞留或中止检查。对于违反工作/休息时间规定或篡改记录的情况，港口国监督机制应制定创新的应对措施，如延误船舶使海员得以休息，但不记录为滞留。此外，港口国监督机制应加强与缺陷船舶船旗国之间的合作，以便它们对安全管理体系采取相关行动。可扩大邀请相关船旗国参与到目前所有因船舶存在与篡改记录有关的缺陷而被滞留后关于征求船旗国意见的报告机制当中。

（9）在开展ISM外部审核时，船旗国检查人员不应完全依赖书面检查，应采取其他形式收集数据，如与海员进行保密面谈。

（10）在对符合证明（DOC）进行换证审核期间，检查人员应交叉检查ISM记录所提供的信息，并调查反馈机制的有效性。

      2.对航运公司的短期建议

（1）公司应确认和处理船舶反馈的任何关切，并对违反工作时间标准的行为或任何增加海员的合理要求做出回应。此外，公司应根据船员的意见定期评估其船舶的配员水平。最后，当发生非常规事件或情况时，例如船舶通过运河/海峡或需要大修，应立即得到公司的积极响应，增加人员配备。

（2）公司应对其岸上管理人员和决策者进行培训，使其认识到人为因素的重要性以及海员疲劳对船舶安全和职业安全与健康的不利影响，并提供开展此类培训的证明（如《国际海运危险货物规则》（IMDG）要求的岸上培训记录）。

（3）公司应制定包含工作/休息时间数据核查在内的疲劳管理计划。

（4）公司应与其船员建立真正的联系，并努力将稳定的就业条件纳入海员合同中。

（5）公司应提倡公正文化理念，以强化其报告制度。

（6）公司应授权指定人员，除其他事项外，启动实质性变革，以获得可信赖的反馈，并发起或支持关于船舶运营官僚化及其对安全和工作条件影响的研究。应修订内审指引，使其成为评估安全的机会，而不仅仅是纸上谈兵。

（7）公司应测试并实施创新的记录保存方法，只要这些方法在道德上是可接受的。记录保存方面的良好做法应向国际贸易组织和其他的行业利益攸关方进行报告。

      3.对海员的短期建议

（1）针对海员的行动应敦促其保持准确的记录并向公司报告违反工作/休息时间规定的情况。

（2）应鼓励海员使用现有的报告程序，如按照《国际安全管理规则》和《公约》的投诉程序，报告任何违规和不当行为。如果担心遭受迫害，海员应向任何允许充分保密和保护的机构报告。

      4.对国际组织有关实施和执行的短期建议

（1）ILO和IMO应就工作/休息时间的规定以及相关法律文书的实施和执行问题展开讨论。

（2）考虑到业界对于IMO第A.1047（27）号决议附件3所述两班值班制的关切以及有关疲劳的研究，IMO成员国应考虑修订关于2019版港口国监督程序的A.1138（31）号决议附录11第6.3.2条，明确将两班值班制作为需要进行详细检查的明显依据。

（3）IMO应修订A.1138（31）号决议第6.2章附录11，以扩大初步检查的范围，并允许对记录进行系统的交叉检查。

（4）应修订ILO关于船旗国检查和港口国监督官员的指南，将系统核查记录的准确性纳入初步检查范围。

（5）与《事故调查规则》有关的MSC.255（84）和A.1075（28）号决议应要求对船舶配员水平进行系统评估，并报告记录的篡改情况，特别是与工作/休息时间记录有关的篡改情况。此外，决议应要求对ISM规则的有效性进行书面以外的评估。

（6）ILO和IMO应审查防止篡改的监控技术，以限制人工输入和伪造企图。应确定在道德上可接受的保证海员尊严和数据保密性的技术。

      5.对国际组织的其他短期建议

（1）考虑到目前船上执行的14小时工作和10小时休息（分为两个时段）不符合有关疲劳的研究结论，IMO社会合作伙伴和IMO成员国应重新审查《公约》规则A2.3和STCW第A-VIII/1节所列的门槛。此外，ILO社会合作伙伴和IMO成员国应停止将两班值班制作为一种可接受的安排。

（2）《公约》导则B2.3应对标准A2.3第8段中使用的“补休”一词进行解释，STCW第A-VIII/1.4节应对“超常工作情况”进行限制。

（3）ILO和IMO法律文书中有关工作时间的要求应严格保持一致。

（三）进一步建议

（1）监管部门、海事教育和培训机构、专业组织、工会和航运业组织（包括保赔协会和保险公司）应为海员和岸上管理人员（包括指定人员）制定并强化有关人为因素的计划。除其他方面外，这些计划应使他们切实认识到保持准确的工作/休息时间记录以及寻求、确定和利用反馈信息的重要性。

（2）海运界和劳工界应讨论如何将合乎道德、公平和有效的制裁或其他措施作为最后手段，以解决系统性违规和记录不当的问题。任何形式的制裁都应额外关注那些有权确定配员数量和质量的人。

（3）应开展进一步研究，以评估和确定能够克服恶劣工作条件的不利影响以及避免因准确记录和反馈而遭受迫害的备选方案。对于产生恐惧和妨碍可信记录以及影响海员心理健康的机制和做法，应开展研究，提出应对措施，并加以实施。

（4）长期合同协议和保护海员应成为海运业的主要目标与规范。相互接触是实施公正文化以及在海员和公司之间建立信任的必要条件。船旗国应提高社会保障措施以增强信心。

（5）应鼓励法律从业人员研究违反工作/休息时间规定和篡改记录对适航性概念的影响。

梳理：粤港澳大湾区海事劳工创新服务工作站

编辑：任颖

审核：毛洪鑫