公共养老金的“系统改革”的国际实践与反思

按语：本文节选自“公共养老金“系统改革”的国际实践与反思”,《社会保障评论》，2018年第2期，pp.119-133。本文的目的是跟踪和梳理在过去20年里，公共养老金“系统改革”的理论与实践历程以及国际最新动态与教训。我们发现：公共养老金“系统改革”的主要推动人之一RobertHolzmann以极大的勇气，于2013年公开承认这项改革的理论依据是错误的；没有一个发达国家采用这项改革措施；实施了这项改革的38个发展中国家中的绝大多数都撤回了，有的还伴随了政权的更迭。

“系统改革”的定义和国际实践的结果

公共养老金（public pension）是指政府直接管理运营的、面向全体国民的终身按月支付的养老金制度。通常由两部分组成：防止老年贫困的社会养老金（social pension）等和覆盖中高收入群体的收入比例养老金（earning-relatedpension）。在经合组织（OECD）的分类中，分别叫做第一层和第二层养老金。与之相对的是私人养老金（private pension），最常见的是职业、企业年金、商业养老保险、个人养老储蓄等，属于自愿的市场行为、是第三层养老金。在发达国家，职业、企业年金的参保者主要是中高收入者，养老金的领取模式主要是一次性支取。国家对于公共养老金直接承担给付责任，但是对于私人养老金则没有这个责任。

公共养老金的“系统改革”起始于1981年的智利。自1994年世界银行出版了《防止老龄化危机》 （Averting the Old AgeCrisis）之后，这项改革被世界银行等国际金融机构广泛地推广到发展中国家。国际学术界对于公共养老金的“系统改革”（systemic reform of public pensions）有着明确的定义，是指基于世界银行的养老金理论，把公共养老金的筹资模式由现收现付制转变为预筹积累制，积累的养老基金由私人的基金公司来运营管理，给付模式由给付确定型变为缴费确定型（即个人账户）。筹资模式转为积累制之后，参保者需要自己决定如何把积累的缴费投资到资本市场；退休时他们将得到一笔把自己积累的养老基金和投资收益加总后的养老基金总额；之后，他们需要与提供年金化养老金的公司签约，把这笔养老基金兑换成按月终身领取的养老金。这样，参保者未来能领到的养老金的多少，将取决于资本市场的收益状况（特别是退休时点的状况）、基金运营成本的高低、参保者投资技能的高低、年金化时兑换成本的高低等。与不改变筹资模式，只是提高缴费率、延迟退休等的参数调整相比，“系统改革”给一个国家养老金制度以及经济、社会带来的震荡要大得多，因此属于一种激进的改革模式。这种社会震荡在智利体现为2016—2017年期间爆发的三次超百万人的抗议游行，民众要求退回到现收现付制，在匈牙利体现为政权的更迭。匈牙利在2011年废除系统改革时，伴随了执政党由实施系统改革的政党变成了反对这项改革的政党。

这种激进的改革模式在1994年被世界银行推出后，立刻引起了持续了10多年的全球性养老金大辩论，并遭到了发达国家经济学家的严厉批判。其结果是在过去的20多年的全球性公共养老金制度的改革中，没有一个发达国家采用世界银行的改革模式。尽管很多发达国家的人口老龄化程度无论是现在还是未来都比发展中国家高，而且发达国家都有高度发达的资本市场和严密完善的监管机制，比起发展中国家来说，系统改革成功的可能性更高。

因此，世界上实施了公共养老金系统改革的国家全部都是发展中国家（包括中国在内共有38个）。然而，从2008年的金融危机开始，到现在为止，其中已经有21个撤回了，其他的还未撤回的国家也基本都面临困境。拉美有14个国家实施了这项改革，到2016年为止已经有7个撤回了。其中2个（阿根廷、玻利维亚）彻底废除，2个（尼加拉瓜、厄瓜多尔）在2000年左右立法后一直没有付诸实施，3个（秘鲁、乌拉圭、哥伦比亚）部分终止了积累制。 另外，拉美国家养老金制度的覆盖率，自导入积累制之后，不但没有扩大，反而一直在缩小，21世纪初的覆盖率低于导入积累制时的20世纪90年代，进入2010年之后的覆盖率又低于21世纪初。

中东欧有14个实施了这项改革的转轨国家，到2016年为止已经有12个撤回了。其中3个（匈牙利、波兰、捷克）彻底废除，9个（马其顿、爱沙尼亚、立陶宛、罗马尼亚、拉脱维亚、克罗地亚、斯洛伐克、俄罗斯、保加利亚）部分撤回。中东欧地区撤回的国家的比重比拉美地区高得多。中东欧地区实施这项改革最短的国家是捷克，2013年立法通过后，2014年就彻底废止了。捷克也是这个地区最晚开始实施这项改革的国家。欧亚大陆中完全复制了智利模式的国家是哈萨克斯坦，即把原来的现收现付制养老金全部转换成了积累制。这个国家主要把养老基金投资到了美国的雷曼兄弟等，因此损失惨重，不得不在2014年彻底取消了积累制，撤回到了现收现付制。 与拉美地区不同的是，因为考虑到转轨成本难以消化，同时，世界银行给这个地区的用于解决转轨成本的援助贷款比拉美地区要少，所以中东欧国家采用的都是部分积累制，这样积累制的缴费率比拉美国家要低得多。拉美国家很多都超过了10%，而中东欧则多数为2%或6%左右，斯洛伐克最高，是9%。

在撤销系统改革的过程中，这些国家对于个人账户的处理方式如下。在部分撤回的国家，一些国家允许参保者在积累制与现收现付制养老金之间自愿选择，另一些国家降低了积累制的缴费率，相应地提高了现收现付制养老金的缴费率。全部废除了系统改革的国家中，阿根廷、玻利维亚、匈牙利、波兰等则是由政府直接接管了个人账户里积累的基金，把这些基金收归国有了。由此可见，因为系统改革中的个人账户是对原来的公共养老金的替换，所以取消了系统改革后，个人账户所积累的资产就顺理成章地回到政府手中，变成公共养老金的一部分。

另外，根据高山憲之，尽管动机和背景与世界银行不同，早在世界银行推行系统改革之前，发达国家中也有两个尝试用积累制替换一部分现收现付制公共养老金的国家，他们是英国（1986年）和日本（1966年），现在他们也都废除了这个制度。在日本，到2011年10月为止，约有60%的参保者连本金也没能保住。这样，用积累制替换现收现付制公共养老金的改革，无论在发展中国家还是发达国家都出现了全面的溃败。

Holzmann在一次总结世界养老金改革状况的演讲中说：“日本有高度发达的金融市场、严密完善的市场监管制度，可以成功地实施任何一款养老金制度，问题只是股东等是否同意。而我们（世界银行）的一些客户国也跟我们说想把现收现付制换成积累制，我们则无法同意，因为他们不具备条件，也没有最低限度的资本市场”。然而，实际情况与Holzmann的预想大相径庭，日本于2013年不得不废除了实施了47年的最大的积累制养老金：厚生年金基金。原因之一是除了高度经济增长期之外，投资回报远低于预期。

本文不把日本和英国的看起来类似于世界银行改革模式的这个实践等同于系统改革，主要是因为理论依据不同。日本和英国从没在理论上认为一个国家的公共养老金的筹资模式应该是积累制，当时只是简单地认为部分状况较好的企业可以尝试用积累制提供部分公共养老金，并且从一开始实施的就是可退回现收现付制的积累制；而世界银行是把积累制当做应对人口老龄化问题的必要措施，未打算过要退回现收现付制。而发展中国家的改革则是基于世界银行的理论实施的。这一点是日本和英国的部分积累制与发展中国家基于世界银行的理论所实施的部分积累制之间的本质的不同。另一个区别是强烈程度不同，世界银行推行的是强制参保的全部积累制，多数国家未能实施全部积累制主要是因为无法解决转轨成本；而日本和英国实施的是自愿参保的部分积累制。

 

来自国际社会的公开认错

2013年6月，在世界银行推出公共养老金的“系统改革”将近20年后，在1997—2011年期间曾为社会保护与劳动部门负责人的世界著名的养老金经济学家RobertHolzmann，在国际养老金学术界最高级别的权威期刊《国际社保评论》（International Social Security Review）发文对于这项改革方案的两个核心理论依据，公开认错说：“当时推行系统改革是因为认为积累制可以解决人口老龄化问题，但是现在，全球的养老金经济学家都普遍认识到这个主张是错误的，积累制没有这个功能”。接下来对于资本市场的基金的回报率问题，他说：“对于基金的高回报率可以独立于人口老龄化、在未来也能保持下去的假设也是错误的”；因此，“解决人口老龄化对养老金财政的影响的办法只有三个：提高缴费、降低给付、推迟开始领取养老金的年龄。这个原则既适用于现收现付制也适用于积累制”。Holzmann是一个终身从事养老金研究的经济学家，他在世界银行任职期间，是世界银行实施公共养老金的系统改革最轰轰烈烈的时期。另外，在2017年10月15日的中国社会科学院人口与劳动经济研究所举办的“养老金改革：国际动态与中国实践”国际学术研讨会，国际养老金学术界的顶级经济学家高山憲之教授在演讲中说：“完全同意Holzmann的这个结论”，并详实地分析了世界银行1994年养老金模型的问题点。他指出世界银行的这个模型“没有基于坚实的科学证明，它更是一个基于市场至上主义的教条的宣言，离一个基于科学证明的经验（实证）研究差的很远”，并且“采用94报告的模型改革了养老金制度的国家确实常常面临严重的混乱。”

 

总结

在过去20多年的全球性公共养老金制度改革中，世界银行推行的系统改革在理论和实践中全面地被所有发达国家拒绝。虽然以拉美和中东欧转轨国家为中心的很多发展中国家都实施了系统改革，但是在2008年的金融危机之后多数国家都撤回了。同时样板国智利虽然没有撤回，但是正处于数次百万民众游行反对这项改革的压力之下，并且这个改革模式的推动者Holzmann自己都公开认错说积累制养老金不具备能够应对人口结构老龄化问题的功能。

根据Holzmann于2013年公开发表的论文，从国际比较的视角来看，政府的公共养老金制度顶层设计的理论依据中，积累制可以应对人口结构老龄化的这个唯一的已经不存在了，因此鉴于积累制所附带的巨额的转轨成本及高风险，已经采用了这个制度国家就纷纷撤退了。