(2011-03-27 11:00:48)
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杂谈分类：
减灾论坛洪水造成巨额损失 保险却无半分介入
——访中国防洪减灾研究所所长程晓陶
程晓陶
■ 本刊记者 苏 赢
美国国家洪水保险计划（NFIP）
1968年美国国会通过了《全国洪水保险法》, 次年制定出了《国家洪水保险计划》(NFIP)，建立了国家洪水保险基金,目的是国家下决心将“洪水保险”作为推动洪泛区管理的重要经济手段，以抑制洪灾损失急剧上升趋势。此后，1973年美国国会通过了“洪灾保护法案”及其它法律措施，对NFIP进行了拓宽和修改。1994年“国家洪灾保险改革法案” 中,NFIP得到进一步的修正并在1994年9月23日成为法律条款。NFIP由“联邦保险管理处” 和“减灾理事会”来管理，这两个组织即是“联邦紧急事务管理机构”的成员，又构成一个独立的联邦机构。
NFIP 是一个联邦政府的计划,它使参加社区的业主去购买保险来对付洪水造成的损失。保险设计方案为灾害救济提供了另外一种可行选择以应付不断增长的洪灾损失，这些损失包括对洪水冲毁的建筑物及其相关物品的修复费用。参加NFIP建立在当地社区和联邦政府达成的这样一个协议上：如果一个社区采纳并加强洪泛区管理法规来减少在“特殊的洪灾危险区”进行新的建设的洪水风险，作为一种应付洪灾损失的金融措施，联邦政府将为这个社区提供洪水保险。
（资料整理：苏赢）
淮河水利委员会·淮河防汛总指挥部
水利部淮河水利委员会（简称淮委），是水利部在淮河流域和山东半岛区域内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。其前身最早为1950年11月6日成立的治淮委员会（1958年7月8日撤消），1971 年10月7日成立治淮规划小组办公室，1977年5月16日更名为水电部治淮委员会，1990 年2月6日更名为水利部淮河水利委员会。淮委对淮河流域的水利工程、水土保持、流域开发、防汛抗旱、水资源管理和保护等项工作实施综合管理。淮河水利委员会是我国的七大流域性综合管理机构之一，办公地点设在安徽省蚌埠市。
淮河防汛总指挥部：2003年6月1日，根据《中华人民共和国防洪法》和《国务院办公厅转发水利部关于加强淮河流域2001-2010年防洪建设的若干意见》的有关规定，淮河防汛总指挥部正式宣告成立。淮河防总在国家防汛抗旱总指挥部的领导下，在淮河流域行使防汛工作的组织、指导、协调、调度和监督等职能，指挥流域性防汛抗洪工作。淮河防总由河南、安徽、江苏、山东省人民政府和水利部淮河水利委员会等组成，指挥部总指挥由安徽省省长担任，副总指挥由豫、皖、苏、鲁四省副省长担任，淮河水利委员会主任担任常务副总指挥。淮河防总办公室设在淮河水利委员会。淮河防汛总指挥部是我国继黄河、长江、松花江防汛总指挥部之后，第四个经国家防总批准成立的流域性专业指挥部。
20世纪淮河较大洪灾回顾
1921年：淮河流域由于连续两个月以上的长期降水，形成了全流域的大洪水。根据当时淮河流域山东、江苏、河南、安徽四省调查统计资料，农田淹没面积约4973万亩，财产损失2.15亿银元，其中以安徽、江苏两省灾情最重。
1931年：1931年6月下旬至7月底，淮河流域出现长时间大面积的暴雨，造成全流域的大洪水。据统计，全流域淹没农田7700余万亩，受灾人口达2100余万人，死亡7.5万人，经济损失5.64亿银元。
1954年：1954年淮河洪水是江淮梅雨造成的。据统计，河南省1342万亩农田受淹， 33970处农田水利工程被冲坏，倒塌房屋30万间；安徽省2620万亩农田受淹，倒塌房屋 168万间，死亡1098人；江苏省1063亩农田受淹，死亡832人，冲坏桥梁1071座。
1975年：1975年8月上旬淮河上游出现罕见的特大暴雨，造成这次淮河水系洪汝河、沙颍河特大洪水，致使两座大型水库失事，下游7个县城遭受毁灭性灾害。据统计，河南有23个县市，820万人口，1600多万亩耕地遭受严重水灾，冲走和水浸粮食近20亿斤，死亡2.6万人；安徽成灾面积912.33万亩，受灾人口458万人，损失粮食6亿斤，死亡399 人，水毁堤防1145公里。
1991年：1991年6至7月份，淮河水系发生了两次大洪水。据统计，受灾耕地8275 万亩，受灾人口5423万人，倒塌房屋196万间，损失粮食132亿斤，减少粮食约316亿斤，直接经济损失340亿元。
(资料整理：苏赢)
回顾1991年淮河洪水所造成的损失——全流域受灾耕地8275万亩，成灾6024万亩，受灾人口5423万人，直接经济损失达340亿元。
12年后，淮河再遇洪水。记者从民政部了解到，截至2003年7月10日，淮河洪水使安徽、江苏、河南三省农作物受灾面积达到390.5万公顷，受灾人口达4751.8 万人，直接经济损失达181.7亿元。
洪水给人民群众的生命财产安全带来了巨大威胁。洪水过后，恢复生产、重建家园成为每个灾区百姓所要面对的现实。习惯了依靠国家紧急拨款渡难关的人们，不禁要问，有没有可能探索一种适合我国国情的洪水保险机制，从而降低灾害损失或分担洪灾所带来的风险。带着有关洪水保险问题，本刊记者专访了水科院中国防洪减灾研究所所长程晓陶。
救灾体系中不能少了保险参与
程晓陶说，针对水旱灾害来讲，现在我们国家灾害管理体系主要涉及以下几个部门，首先是水利部门，水利部门主要是通过工程手段进行调控，一是通过水文、监测系统来发布预测、预报进行预警，再就是修建堤防、水库，来增强调控的能力；其次是民政部门，在发生灾害后，通过救灾、救济等手段，作为灾后的救助管理。
我们国家的灾害救助主要是救急、救难，帮助人们渡过难过，但这种方式对于现代社会来讲，它就会越来越遇到问题了。举个例子说，1998年大水后，江西某地的一个个体户，洪水前他贷款几十万，修建了一个养殖基地，正好那年碰上了大水，而他又没有保险的意识，因而遭受了毁灭性损失，致使这个当地曾经有名的个体户，一下子就翻不起身来了，背负了巨额债务。像这样的受灾个体户、乡镇企业等，就不可能通过民政部门的救济模式来渡过难关，因为那不是几百块钱所能解决问题的。而在这种情况下，保险却可以帮助他们渡过难关。
洪水保险是现代社会中发展起来的一种分担洪水风险的模式。我国从上个世纪 80年代初恢复保险业以来，对洪水保险开展了积极的研究。洪水保险属于非工程防洪措施的范畴。实施洪水保险，可以在时间与空间上分担特大水灾的风险、增强社会总体承灾能力。如果没有国家的鼓励和扶持，群众与地方政府对参加一般商业性洪水保险的要求并不迫切，保险公司也无力将洪水保险再继续下去。但是，国家鼓励、扶持什么样的洪水保险，国家如何鼓励、扶持洪水保险，是政策性很强、也很复杂的问题，既涉及自然因素、经济因素，也涉及社会因素、政治因素。
“1997年我们和国家防办专门到美国去考察，考察了美国的国家洪水保险体制。1998年大水之后，准备出台两个配套法规，一个就是现在已经正式批准实施的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，另外就是当时想搞一个‘洪水保险办法’，但是这个 ‘办法’搁浅了。”程晓陶说。
洪水保险何以搞不起来
谈及我国在洪水保险上所开展的相关工作，程晓陶告诉记者：“实际上，我们国家在洪水保险上已经做了很多探索。这其中民政部门、水利部门等都做过相关的探索。”
早在上个世纪80年代末、90年代初，民政部门就已做了大量工作，目的就是想把现在救济的形式改换成保险的形式，客观地讲，那时候的想法有相当大的合理性。现在看来，那种拿国家的钱去救济受灾群众的模式，一来让民政部门感觉到它的保障水平非常低，二来国家给的钱是有限的，并且这个钱不能滚动使用，这个钱的使用是有计划的。因此，民政部门曾设想，能不能在国家的资金保障同时，从老百姓手中以保险的形式再收集一部分钱，这样做的最大好处就是与老百姓之间的关系变成一种契约了，因为过去受灾以后，给与不给、给多给少并没有一种约束，但现在不同了，有了契约关系，保障率、保障水平、及时性等都相应提高了，这也是其最大的合理性。那时候下得决心非常大，也推行了好几年，并且围绕这个思路探索了多种模式，但最终失败了。
失败的原因是多方面的。一个是从老百姓手中收集的钱，可以累积，这样就可以很大程度上分散一部分风险，但是如果连续几年没有遇到洪水，这也是一笔不小的数目，所以在县一级的财政这个钱的支配就会遇到问题。一方面是与农民已经形成了契约关系，另一方面又有要支配这笔钱的若干理由，这成了它所不能解决的矛盾；第二个遇到的最大问题就是核灾，因为现在产生了契约关系，这就涉及到参加的人的利益、赔偿的标准等等诸多问题，造成核灾就极其困难，即便报上来数字，也会有出入，最后造成赔不起的局面。通俗点说，没有契约关系的时候，有一万就发一万，但有了契约关系，手里明明只有一百万，结果核出来的结果要赔一千万，于是这个矛盾就更加无法解决。最后民政部门不得不宣布这个办法停止。
水利部门也搞了一种模式，当时是在淮河搞的。大家都知道淮河的特殊性是出水不畅，所以每遇到大洪水的时候，都必须要利用行蓄洪区，而行蓄洪区的一个问题就是里面生活着众多百姓。当时水利部门设想，能不能利用保险的机制来解决这个问题。就是分洪后，给老百姓以补偿。当时的思路是，水利部门、国家财政部门、地方政府和老百姓各拿一部分钱，建立一个保险基金，结果是水利部门拿了大头，而且到位了，财政部门给的钱也到位了，地方政府最后没拿，老百姓也只是象征性地交了一些。当时是委托保险公司来承办这个事情。最后出现了一个问题，保险公司收到了这笔钱，但因为保险也是一种契约，它是有期限的。当时也是非常巧合，各方面交的钱都到了保险公司的口袋里，可这几年（5年）就楞没发生洪水，5年后这部分钱就归保险公司了。这个保险是1990年到期的，而恰好在1991年淮河发生了大洪水，大水后，老百姓就可以找保险公司，但保险公司说老百姓交的保费到1990年就已经到期了，而且这之前已经下达通知了：如果再参加保险的话，需要再交钱。但农民却有自己的账，他们认为交保费的钱不合算，所以就没有继续交保费，所以也没拿到保险公司的赔偿。结果1991年后，保险公司又开展了第二期保险，其中确实遇到过一次小的洪水，而且有地区进行了分洪，当地的农民也得到了保险公司的补偿。但这时地方的干部却不干了，都交了保险费了，尽管我们没分洪，但我们也受涝了，为什么只赔他们不赔我们呢？但契约规定赔偿的条件是分洪才能进行的。因而有关部门就要求保险公司对所有受灾的群众都要赔偿，但保险公司作为一个企业，它也要生存、发展，如果都要赔偿的话，它势必是要亏损的。经过这次事，水利部门对这个模式不再感兴趣了。最后，这种以保险代替救济的措施也以失败告终。
另外还有一种保险公司自己推行的模式，最明显就是在江西搞的长效保险。他们的出发点是，因为中国是个农业大国，怎样占领农村这个巨大的保险市场，对保险公司来讲就会带来更多的活力、发展。他们的确从中国国情出发，想出了很多点子。拿长效保险来说，就是一家交一点钱，交一次保费保终生。保险公司认为这种模式是中国农民最能接受的模式，结果这个模式还是遇到了很大困难和阻力。经过 1998年洪水之后，保险公司进行了总结，他们不准备推行这种模式了。
到目前为止，我们已经尝试了多种模式的洪水保险。但在现有的经济条件下，单一的洪水保险，还不能解决农民常年可能遇到的多种灾难性的打击。因此，不能急于推行洪水保险。
洪水保险势在必行
尽管我们所尝试的洪水保险模式均以“搁浅”而告终，但程晓陶仍然认为，“在我国，实施洪水保险势在必行。”问题的关键在于，我们必须要在具体实施方案的选择上十分谨慎，既要考虑洪水保险的基本特点，又要综合我国的具体国情。要认识到，我国是发展中国家，经济发展不平衡，在开展洪水保险的起步阶段，应施行低费率与限额赔付，同时考虑与传统方式的结合。
我们还应清醒地认识到，洪水保险风险很大。我国受洪水威胁的区域中有5到 6亿人口，一年受水灾的人口可以达到数千万，如果完全按风险计算保险费率，会超出社会的支付能力。因此，需要在更大的范围和更长的时段上分担风险，从而降低洪水保险费率。
“因为洪水风险分布的地域性差异很大，所以只有把洪水保险作为基本国策，适当采取强制性措施，并辅助以相关的鼓励、扶持政策，才能积极开展并持之以恒。”程晓陶说。
我国要鼓励与扶持洪水保险，必须考虑简化的投保与理赔方式，并具备可以操作的核灾手段。与此同时，开展洪水保险，需要把中央政府的宏观调控与地方政府的具体实施细则结合起来等等，都是需要我们注意并慎重解决的。
程晓陶建议，开展洪水保险要注意两方面问题，一个是老百姓，一个是国家。对于老百姓来说，最好的办法是应该走“互保共济”模式，举个例子来讲：在一个村里，村民自治的一个组织，由村民选出一个人来，每家交10块钱，这个钱由大家选出的人来管理。当张三有事了，他可以来借这个钱，在张三有了钱之后再还这个钱。这就好比一个基金，它类似于一个再保险制度，相当于把一个人的难处分散到村里了，但遇到洪水时，它就解决不了这个问题了，因为每家都受灾了，所以等于又把各自的钱还给了每个人。但是这个模式不同之处在于，在村的上面，有一个比村更高一级的组织——区，就这样层层发展，它到最后是一个有国家法律保障的全国性组织。也就是说它总有一个再保险制度，这个制度就是向更高一级的组织买了一个再保险。它的机制就是保险的机制，但运作又不是保单的模式。它是变“无偿所得”为“先交后得”。而且是有契约、有规则可以尊重的。这个优势在于老百姓管理自己，不需要政府核灾，这个机制没有国家去核灾的体系。中华民族长期形成了 “一方有难，八方支援”的优良传统，中国老百姓是富有同情心的，如果这个机制能建立得好，确实能帮助他渡难关，大家就会愿意支持这个体系。
对于国家来讲，应该制定《洪水保险法》作为《防洪法》的配套法规。并依据《洪水保险法》制定《国家洪水保险计划》，建立中央与省（自治区、直辖市）两级洪水保险基金。基金归财政部门统一管理，钱存在国库里，而不需要划拨到任何机构的账上。国家利用基金对农业洪涝风险较大的农民合作共济组织提供有政府补贴的再保险。
建立健全洪涝灾害风险评价与核灾体制。并在洪水保险在实施之初，实施低保费、低限额的办法。另外，需要从完善灾害救济金和救灾贷款的管理办法入手，逐步为洪水保险业务的开展创造必要的条件,健全与洪水保险配套的措施。
洪水保险是分担洪水风险的一种方式，目前在我国仍处于积极探索的阶段，还未全面推行。随着社会经济的发展与改革的不断深入，在我国推广实施洪水保险的条件将日益成熟，与此同时，在我国未来的防洪体系的建设中，洪水保险可以作为国家推进防洪减灾战略的有力手段。洪水保险不是为了保险而保险。我们只有用改革的眼光来看待洪水保险，从建设更加完善的防洪安全保障体系的高度来认识洪水保险，才能真正闯出一条符合中国国情的洪水保险之路。
7月14日，安徽省阜南县王家坝邢郢村的几名儿童趟过浅水去采毛豆 摄影/朱 澍
医疗小分队在临时医疗点为灾民看病 摄影/朱 澍
摄影/朱 澍
7月7日中午，荆山湖行洪区炸坝行洪 摄影/朱 澍
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