王莉 晏世乐
委托行政执法是指行政机关因工作需要等原因委托其他组织以其名义进行执法活动，行为后果归属于该行政机关的法律制度。从我国目前行政管理体制看，立法工作过于强调“条条”管理，法律法规和规章所规定的行政执法权往往都要明确由政府某一个具体部门来实施。这样，容易造成执法部门林立，执法力量分散。由于各自为战，分兵把守，每个执法部门都感到执法力量单薄，人员不足，难以形成有效的经常性管理，执法任务难以到位。只能依靠“突击执法”、运动式执法维持局面。而编制经费的限制又加剧了这种状况。实行委托执法，可缓解执法力量不足这一问题，也为社会参与行政管理提供了机会和途径。多年来，各区、各有关部门认真贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）、《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发〔2005〕37号）、《广东省行政执法责任制条例》和《深圳市人民政府关于推行行政执法责任制的意见》（深府〔2005〕201号）等文件中关于委托行政执法的要求，取得了一定成绩。但是，在委托行政执法给执法工作带来大量便利的同时，也存在不少问题。
一、 全市委托行政执法的总体情况
（一）市级行政执法主体委托行政执法情况
市级38个行政执法主体（市交委、市市场监督局、市地税局、市公安局等垂直管理的单位按1个执法主体计算）中，其中存在委托行政执法情况的有20个，占全部行政执法主体的52.6%。
接受委托进行行政执法的单位共计61个，受委托行政执法单位中属于合法委托且已经根据《深圳市行政执法主体公告管理规定》（深圳市人民政府令第126号）予以公告的有17个,占全部受委托执法单位的27.9％。委托执法事项共计386项,已按规定予以公告的有136项，占全部委托事项的35％。
（二）区级行政执法主体委托行政执法情况
各区行政执法主体委托执法的情况各不相同，总体而言，宝安、龙岗两区受委托执法组织较多，委托执法事项较复杂。福田、罗湖、南山、盐田四区受委托执法组织数量较少，委托执法事项较少。
各区受委托执法组织合计127个，其中已经根据《深圳市行政执法主体公告管理规定》（深圳市人民政府令第126号）的要求，提请审查且公告的有76个，占全部受委托执法组织的59.8％。已公告的委托执法事项合计475项。
二、全市委托行政执法摸底清理中发现的问题
多数委托行政执法主体认真履行职责，重视对各受委托执法组织的业务培训和指导，抓好案件督办，严格对受委托执法组织的绩效考核，督促受委托执法组织切实提高对行政执法工作重要性的认识。但是，我们也发现目前委托行政执法工作中，还存在一些亟待解决的问题，给委托行政执法带来法律风险。
（一）受委托执法主体不适格
根据有关法律的要求，受委托行政执法的组织必须是依法成立的，经过法人登记，具备法人资格的组织。但是在目前的受委托行政执法组织中存在以下问题：1.委托给不具有法人资格的街道内设科室执法。如委托街道城市建设科、社会事务科等执法。2.委托新区各局执法。根据各新区的管理规定（市政府规章），新区管委会作为市政府的派出机构，是新区受委托执法的惟一合法主体，但是有行政区将行政执法权直接委托给了不具有受委托执法资格的新区各局。3.不需委托执法的仍在委托。执法体制已发生变动，无需再委托执法的，目前仍在沿用旧体制按照委托执法管理。
（二）受委托组织以自己名义执法
根据有关法律规定，受委托执法组织应当在委托范围内，以委托机关的名义实施行政执法活动。但是，有部分受委托执法组织以本单位名义执法，而未按规定以委托机关名义执法。
（三）委托执法程序不规范
根据《深圳市行政执法主体公告管理规定》（深圳市人民政府令第126号），行政机关委托符合条件的组织实施行政执法活动，应当与受委托组织订立委托行政执法协议书，并提请审查和批准公告。委托行政执法的期限不得超过五年。委托行政执法期限届满后，如果需要继续委托的，委托机关应当在委托期限届满前一个月内与受委托组织重新订立委托行政执法协议书，并提请审查和批准公告。行政执法主体应当在市政府公告的职责和权限内依法实施执法活动。未经公告或者超越公告的职责和权限范围的执法活动无效。
本次清理中发现存在以下问题：1.委托执法协议已过期，未及时续签。2.委托机关发生变更（比如大部门制改革后，机关发生分立或合并），未及时重签委托执法协议，而是沿用旧协议。3.委托执法协议未按规定提请审查和公告。市级受委托执法单位中属于合法委托且按规定予以公告的,仅占全部受委托执法单位的27.9％。各区受委托执法单位中属于合法委托且按规定公告的，占全部受委托执法单位的59.8％。
（四）委托行政执法无法律依据
根据《行政处罚法》和《行政许可法》的规定，委托行政执法是指具有法定职权的行政机关或法律法规授权的组织，依照法律、法规、规章的规定，将其行使的行政执法权按照规定程序委托给其他行政机关或符合条件的组织实施的行为。但是，有行政机关未得到法律、法规、规章对委托执法的授权，就将法定职权委托给其他组织实施。此类委托行政执法行为本身即不合法。
（五）委托行政执法的依据仅为规范性文件
委托执法缺乏法律、法规、规章依据，仅以编制部门下达的“三定”方案或批复作为依据。此类委托执法多是为了解决某个单项执法任务而长期沿用，但由于不符合委托行政执法的法定条件，不能予以公告，其执法主体资格有瑕疵。一旦出现行政复议或行政诉讼，行政决定被撤销或败诉的可能性很大。
（六）委托机关对受委托执法组织的监督指导不力
有委托机关在委托行政执法协议签订后，对受委托组织执法活动疏于监督，很少与受委托执法单位就委托执法事项进行联系，也不清楚受委托执法单位的行政执法情况，业务指导力度有待加强。
（七）受委托执法单位执法力量不足
按照有关法律法规规定，受委托执法单位应具有熟悉受委托执法事项的法律、法规、规章和业务知识，经培训符合上岗条件、有能力行使执法权的正式工作人员；对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有相应的人力、物力、技术设备等条件，能够组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。部分基层组织在编的正式工作人员人数非常有限，且缺乏执法工作中所涉及的技术知识，不足以完成受委托的行政执法工作任务，并且存在长期以临聘人员补充执法力量的情形。
（八）受委托执法组织不得实施行政强制措施，其执法力度和取证手段弱化
根据《行政强制法》第十七条：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”受委托行政执法的单位在行政执法过程中将无法实施行政强制措施（主要是执法过程中的查封、扣押等强制措施）。由于行政执法工作本身比较复杂，行政强制措施在执法过程中，往往为制止违法行为、防止证据损毁所必须。由于《行政强制法》的规定，一个完整的执法行为可能割裂为两个部分，必须由委托与被委托单位来共同执行，给日常执法工作带来不便和困扰。
三、规范委托行政执法的对策和建议
实行委托行政执法有助于减轻行政机关人手不足和经费紧张的压力，在节约行政成本、提高行政效率方面确实起到了重要作用。然而，委托行政执法中的各种问题如不能及时得以妥善解决，将会影响行政目的的实现，损害行政机关权威，甚至带来法律风险。解决委托行政执法中的诸多问题，建议从以下几方面入手。
（一）坚持委托行政执法的合法性原则
行政机关进行委托行政执法，必须有法律、法规或规章的明确规定。没有法律、法规或规章明确规定，行政机关不得自行委托事业组织实施行政执法行为。同时，行政机关必须在其法定权限内进行委托，不属自己行使的职权不得委托，否则，委托无效。另外，合法原则也意味着受委托的组织必须是符合法定条件的组织，不得委托无法人资格的内设机构执法。不合法的委托行政执法，必须取消。
（二）规范委托行政执法程序
行政机关委托符合条件的组织实施行政执法活动，应当规范委托行政执法程序。委托机关应与受委托组织订立委托行政执法协议书，并提请审查和批准公告。未按规定签订委托执法协议并且公告的，应及时补签协议并申请公告；委托行政执法期限届满后，如果需要继续委托的，委托机关应当在委托期限届满前一个月内与受委托组织重新订立委托行政执法协议书，并提请审查和批准公告。
（三）加强对受委托行政执法组织的监督指导
委托机关应对受委托机关的执法人员定期进行业务培训，指导和监督受委托机关在委托权限范围内以委托机关名义依法实施行政执法行为，发现问题及时纠正，直至撤销委托。委托机关应当要求受委托组织在作出具体行政行为后的规定期限内，将作出具体行政行为的证据、依据和其他相关材料以及承载该具体行政行为的法律文书报委托行政机关备案，以便于委托行政机关对受委托组织的执法行为进行监督，及时发现并纠正违法或不正当的具体行政行为，减少不必要的行政复议、行政诉讼和信访案件。
（四）通过立法解决委托行政执法法律依据问题
部分确需委托执法，但缺乏法律法规规章依据的，可以出台专门规章予以授权。我市也曾针对具体委托执法事项进行立法。比如，为解决市交通运输行政主管机关委托公安机关对非法营运行为实施行政执法缺乏依据的问题，2008年市政府专门出台了《深圳市人民政府关于对非法营运行为实施委托行政执法的规定》（深圳市人民政府令第191号）。为解决委托各街道水务管理机构、水库管理处执法缺乏依据的问题，2009年市政府专门出台了《深圳市人民政府关于实施水务委托执法的规定》（深圳市人民政府令第210号）。
（五）设置派出机构以解决新区无法实施行政强制措施的执法困境
对于受委托行政执法单位需实施行政强制措施的，尤其是对于几个新区的执法部门，建议对个别行政强制执法任务重，特别是不具有行政强制权将会对行政执法造成严重影响的执法领域，可考虑由具有行政强制权的执法机关在新区设立派出机构，将执法权来源由过去的委托改变为派出机构自然取得，若受机构编制限制，这些派出机构也可以与新区相应机构合署办公。
(作者单位：深圳市人民政府法制办公室)
联系人：王莉，法制协调处，82001387，18820278998
联系客服
