增城市大恒科技实业有限公司诉增城市城乡规划局行政强制拆除案
中国行政审判案例第91号
【裁判要旨】
新修订的《国家赔偿法》第十五条第一款和相关司法解释均规定原告对造成损害的事实应当承担举证责任。然而在违章建筑强制拆除的过程中，由于行政机关的程序违法造成原告难以就其损害事实提供充分证据甚至无法提供证据的，应当适当降低原告的证明责任，以体现保护相对人合法权益的立法精神。
【案情】
原告：增城市大恒科技实业有限公司。
被告：增城市城乡规划局（原增城市城市规划局）。
被告：增城市人民政府。
广州市中级人民法院经审理查明：增城市大恒科技实业有限公司（以下简称“大恒公司”）经批准征用增城市朱村镇神岗村竹洲（土名）朱宁公路以南发展三高农业，用途是综合农场。2003年3月26日，增城市城乡规划局（以下简称“规划局”）调查获知大恒公司在其征地范围内陆续建房、搭棚架，并没有用来发展三高农业，而是以“大恒农庄”名义作为餐厅、住宿等对外经营。规划局遂于2003年4月2日向大恒农庄作出《关于拆除违法建设的通告》，认为大恒农庄未经批准，未办理任何报建手续，擅自建设房屋，已构成违法建设。这些违法建设属于严重影响城市规划的违法建设，要求自通告之日起四天内，自行无条件拆除上述违法建设。规划局在作出上述处罚决定之前，未告知大恒公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据以及依法享有的陈述、申辩等权利。同月3日规划局直接在大恒农庄门口张贴，未通过其它任何方式向大恒公司送达。同月18日，规划局组织有关人员对上述建、构筑物实施强制拆除。强制拆除期间，规划局并未申请公证机构对现场拆除情况、财物清点情况进行证据保全和临时保管，亦未出具任何财物的交接手续。增城市朱村镇法律服务所在当日制作《朱村镇神岗村小南国（大恒农庄）违章建筑电器、办公用品清单》（以下简称“用品清单”），有规划局、朱村镇政府、村委会和大恒农庄一名员工的签名。5月19日，大恒公司向原广东省公证处申请对大恒农庄内被毁的房屋、设施、果树的现状进行证据保全。同日，原广东省公证处对现场拍摄的照片进行公证，并作出《公证书》。大恒公司于2003年6月2日向增城市政府申请行政复议，增城市政府收到复议申请后，在法定期限内未作出行政复议决定，大恒公司于2003年8月15日提起本案诉讼。
在一审诉讼期间，经原告申请，一审法院于2005年8月1日委托广东新华会计师事务所有限公司，根据原告的《公证书》对大恒农庄被损情况进行估价，并出具《资产评估报告》，结果为：1．房屋建筑物、构筑物及辅助设施和机器设备，评估价值为981148元，损失值为930469元；2.果木作物、电子设备、办公用品、农资用品、装饰品和其他物品，评估价值为992936元，根据公证材料无法确定损失价值。
原告诉称，原告建起综合农场大恒农庄，已取得建设用地规划许可证等有关手续。被告规划局、朱村镇政府工作人员将农庄建筑强行拆除，经初步估算，原告损失约640万元之巨。事后，原告员工发现农庄外张贴一张“通告”，下面没有落款及公章。除此之外，原告公司人员没有见到任何关于行政处罚的材料。原告认为依据一个无效的处罚决定，违法行政、违法强制拆除原告建筑造成原告巨额损失。请求法院认定处罚决定和强制拆除原告建筑行为违法并判令撤销，判令两被告共同赔偿原告经济损失320万元。
被告增城市规划局答辩称：原告方的违法建设事实清楚，自2000年起至2002年底止，原告方未经批准，未办理任何建设工程规划许可证，擅自在其征地范围内陆续建房，并没有用来发展三高农业，而是作餐厅等，违反了土地的使用性质和用途，为违法建设。由于该违法建设严重影响朱宁公路两旁景观，占用朱宁公路预留红线控制用地。我局向原告方发出了拆除违法建设的通告，要求限期无条件自行拆除。但原告方未自行拆除，因此我局会同朱村镇政府及有关单位组织强制拆除了上述违法建设。我局对原告方的违法建筑进行拆除是严格按照法定程序执行的，已依法维护了原告方的财产。原告方要求赔偿经济损失没有事实依据，违法建筑依法不应得到赔偿，公证书是1个月后拍摄的，不能作为证据。
被告增城市政府答辩称：将我府列为本案被告为被告主体不适格。我府没有对原告作过任何行政行为。
审判
一审法院认为，现原告所诉行政行为是行政处罚、强拆行为及附带行政赔偿，其并未诉增城市政府的行政复议不作为，故其将增城市政府列为被告不正确，对增城市政府提起的诉讼应予驳回。增城市规划局没有证据证明其在作出处罚决定之前已履行告知大恒公司行政处罚的事实、理由和依据以及享有的陈述、申辩权利等义务，未以行政处罚决定书的形式作出限期拆除的决定，而直接以通告形式作出，程序违法。被告直接进行公告送达，却没有证据证明其已依照行政处罚法及民事诉讼法的规定，穷尽其他送达方式，其送达程序不合法。大恒农庄只是涉案农场的名称，并不是可以单独承担法律责任的主体，故本案增城规划局以大恒农庄作为处罚对象错误。鉴于该行政处罚决定已被实际执行，不具有可撤销的内容，应确认该行政处罚行为违法。增城市规划局当时只是增城市主管城市规划的政府职能部门，其并不具有对违法建筑物、构筑物实施强制拆除的职权，本案中被告的强制拆除行为超越法定职权，应确认该强制拆除行为违法，应当承担行政赔偿责任。被告未提供证据证明其已经进行公证及临时保管或已将财物交接给大恒公司。增城市规划局提供的《用品清单》，只是朱村镇法律服务所对部分留置在拆除现场的电器、办公用品制作的见证清单，非增城市规划局所制作的物品清单，也未经公证机构公证，且该清单中除了部分空调机其他物品均无清单，见证人中“大恒农庄刘利春”也无关于其是否为大恒公司工作人员的证明材料，因此不能作为增城市规划局已尽到对现场财物进行登记及公证保全代管的责任的证据。现原告提供了其在强制拆除后找到省公证处对现场进行公证的证据，虽然该公证并非当时而是在强拆后一个月才作出，但由于行政机关未尽到其责任，强拆时未对现场进行证据保全并对相关财物进行登记及公证保全代管，故只能以该公证书作为强拆现场的依据，以评估机构在公证书基础上作出的评估结果作为赔偿的依据。在广东新华会计师事务所有限公司提出的《资产评估报告》中，房屋建筑物、构筑物及辅助设施、机器设备、其他物品等属于违法建、构筑物及其不可分割的组成部分，不属于合法财产，故被告对上述财产的损失可不予赔偿；对于果木作物、电子设备、办公用品、农资用品及装饰品，属于大恒公司的合法财产，且对该损失增城市规划局无充分证据予以否定，故应全部赔偿。根据上述评估结果，被告应赔偿大恒公司果木作物等财产损失共计人民币992936. 00元。
广东省高级人民法院认为，上诉人增城市规划局应依法对强拆现场的财物进行登记公证保存，但是，上诉人增城市规划局并未将涉案物品进行公证保全代管，亦未移交大恒公司，违反了法律规定。虽然涉案物品增城市朱村镇法律服务所已作证据保全和已移交大恒公司工作人员，但是朱村镇法律服务所并非公证机关，其制作清单没有具体物品的名称和数量，不具有证明效力，而且本案亦没有证据证明大恒公司的工作人员接收上诉人增城市规划局所称物品。上诉人大恒公司在本案中对其财产损失提供了公证材料和大恒农庄物品清单予以证明，根据大恒农庄实际经营情况，上诉人大恒公司主张损失的电子设备、办公用品、农资用品、装饰品等均属于农庄内日常可以使用的物品，数量在合理范围内。由于上诉人增城市规划局未按法律规定对涉案财物进行公证保全代管以及未能依法提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的合法证据，因此，原审法院以大恒公司提供的公证书等作为强拆现场的依据，以评估机构在公证书基础上作出的评估结果作为赔偿的依据，作出上诉人增城市规划局应赔偿大恒公司果木作物、电子设备、办公用品、农资用品及装饰品等财产损失的判决，合理合法，并无不当。综上所述，驳回上诉，维持原判。
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