惠州市打私办 蔡浩枢 梁广 林文浅
1998年实行新的缉私体制以后，对于地方政府打私办的职能、任务，一直没有一个准确权威的说法和法律意义上的明确界定。在地方政府部门序列中，打私办被定编为议事协调机构。而全国打私办则赋予它“组织、指导、协调、监督、检查”的职能。系统与政府对其职能的认定明显不一致，颇有双重性职能的特征。面对这样一种特殊与特定的体制架构和职能定位，地方打私办应该如何认识和把握自己的职能定位，扮演好自己的角色，履行好相关职责？这是一个不容回避，需要认真加以研究解决的问题。结合近几年来的工作实践，我们有以下几点粗浅的认识和不成熟的思考。
一、要着眼大局 准确定位
按照现行的体制架构和职能定位，打私办是政府打私工作的一个议事协调机构，如果仅从它的编制定位上看，其职能十分明确，就是议事、协调。如果履行全打办赋予它“组织、指导、协调、监督、检查”的职能，却因为没有以法律、法规的形式加以法定化，法理依据不足，也未能与政府定编的职能相统一，加上各职能部门领导关系的“垂直化”、职责任务的“部门化”，操作起来往往有很大的困难，使打私办处在“夹心层”的位置，常常居于两难的尴尬境地。因为职能的限制或不明确，有许多工作想做，但又做不了，不做好还不行；有许多事情想管，但又管不了，不管好还不行。有一句顺口溜：“打私办，打私办，不知道怎么办”，正是在一定程度上对这样一种特定的体制反映出打私办的一种迷惘的心态。
面对这样一种特定的体制架构，打私办到底该怎么办，该如何履行职责，在反走私综合治理工作中发挥应有作用呢？我们认为，着眼大局，准确定位，至关重要。有两件事给我们有很深的启迪。一件是：1995年惠东县政府一些领导对反走私政策认识上出现偏差，对查获的走私货物搞“罚款放行”。我办虽然及时觉察并进行过制止，但效果不好。事态发展后，我们也向有关部门进行反映协调过，但没有采取进一步的行动向市委、市府报告，采取坚决措施加以解决，结果惠东县“罚款放行”之风愈演愈烈导致走私一度泛滥，受到中央和省的严肃查处，县委书记、县长等8名县、局级领导受到了法律的惩处。这一事件的发生，严重地影响了地方社会、政治、经济的发展，败坏了惠州乃至广东的声誉。另一件是：1999年8月19日凌晨，惠东县稔山船澳村，发生了部分村民围攻缉私执法人员，哄抢、转移私货的群体事件。事发当时，我们就及时向市、县主要领导汇报，采取强硬措施很快制止了事态发展。事态平息后，我们又紧紧抓住不放，“小题大作”，虽然私货货值仅3万多元，却引起各级领导高度重视，派出数百名县、镇机关干部和公安干警进驻该村，对广大干部群众进行广泛深入的法制教育，发动群众揭发举报走私人员，公开召开宣判大会，依法从快从重从严将8名为首分子绳之以法。这些举措，在社会上产生了强烈的震动效应，沿海广大干部群众反走私意识明显增强，执法环境获得很大改善。此事的妥善处理，受到了海关总署、省领导的肯定和赞许。对这两件事的处理，由于我们的认识不同，决心态度不同，出现了两种截然不同的结果，使我们深深感到打私办责任的重大。事实告诉我们，打私办虽然在编制上是议事协调机构，但在实际工作中，是代表地方党委、政府负责辖区反走私综合治理的工作部门，是党委、政府反走私工作的助手与参谋，它必须履行起辖区反走私综合治理工作的组织、指导、协调、检查、监督的职能，积极发挥联系各级缉私职能部门、企业和群众的桥梁和纽带作用。由此，我们感到，打私办在政府部门机构序列中的定编是什么虽然重要，但更重要的是自己如何认识，选准定位，扮演好自己的角色。这也是当前乃至今后反走私斗争大局三个不变的工作格局所决定的。一是不管打私体制怎么变，但依靠综合治理的格局没有变，因为打击走私是一项系统工程，那一个部门都不可以也不能包打天下；二是不管缉私的主体和综合治理的形式怎么变，但地方的责任没有变，因为这是党中央、国务院赋予各级党委、政府的一项政治任务，地方党委、政府负有守土一方，保一方平安的天职；三是不管打私办在编制序列中的定位怎么变，但协助党委、政府抓打私工作的任务没有变。因为党委、政府对打私工作的部署、指示、要求的贯彻落实，都是通过打私办具体承办、组织实施的。只有站在讲政治和维护最广大人民群众根本利益的高度，站在党委、政府工作全局上去认识和把握打私办的定位，打私办的工作就会目标明确、充满活力、思路清晰、动力十足、朝气蓬勃。
二、要融入全局 争取有位
在我国现行的领导体制下，任何一个部门或任何一方面的工作，取得党委、政府的重视、关心、支持至关重要。总体上说，各级党委、政府对各部门和方方面面的工作都是重视的。然而，我们也必须看到，正因为党委、政府要管的事情是方方面面的，很多时候其主要精力只能按主次轻重排序集中在抓大事谋全局上，有些工作，如果你不积极主动去争取，工作又没有出现太大的问题，也许会较少过问。客观地说，打击走私综合治理工作与经济工作和别的一些工作相比它没有很具体的硬性指标，只要在重大问题上领导过问，重要会议上领导到会讲话，就可以了。如果走私活动没有严重到一定的程度或受到上级关注的情况下，要想党委、政府给予更多的特别关注、关心似乎较难做到。对此，我们应该表示理解，也应该有这样的全局观念，不应有过高的要求。但这并不等于我们就可以因此而不去争取党委、政府的重视与支持了。而是要求我们打私办必须更好地发挥积极性、主动性，用心谋划，制造影响，主动衔接，积极争取，采取更加有效的途径和方式，把工作融入党委、政府的工作全局之中。这是最有效的方法，也是长久之策，更是对我们自己工作精神、责任感和能力水平的一种锻炼和考验。在这方面，我们主要采取以下几种做法：
一是以为谋位，争取领导的注意力。主要是要经常向主管领导多请示汇报工作，还要经常向党委、政府报送打私工作的情况资料。以情况资料架起与党委、政府沟通联系的通道，使领导经常能听到、看到、及时了解到打私工作方面的情况，以获得领导指示和批示。几年来，我们坚持深入开展调查研究工作，并通过及时编发走私动态、工作简报、案件分析、案情通报等资料送达领导，多次引起领导的重视，获得领导作出指示（批示）30余次。这些指示（批示）充分体现了领导对打私工作的关注、关心和支持，是对打私工作最具体有力的指导。我们借助领导的指示（批示）开展工作，使许多问题得到了及时的处置和解决，促进了打私工作的开展。
二是借助人大的监督力量和优势，彰显打私工作的影响力。地方人大是地方的最高权力机关。人大介入和监督打私工作，可以直接增加打私工作的影响力，提升打私工作在政府工作中的位置。我们主动接受人大监督，先后三次向人大常委会作打私工作述职报告，并多次邀请人大常委会领导或有关委员会视察反走私工作。人大的视察活动和专门听取反走私工作述职，不但获取了人大对做好打私工作的许多好的意见和建议，引起政府的重视，有效提升了工作地位，而且吸引众多媒体的关注，有效提升了打私工作的社会影响力。实践使我们深深体会到，打好人大这张牌，与其说是接受监督，其实得到的是最大的支持。
三是借助评先创优活动平台，行使打私办有限的权力。为了推动各项工作的深入开展，通常情况下，各级党委、政府及有关部门都会经常组织开展一些必要的年度或阶段的综合性评先创优、评比考核、达标评议活动。而对纳入评先、评比、达标内容的工作，又多为实行一票否决制。对这些活动，各级领导班子和领导干部普遍都会很重视，既感到有压力，又会转化为做好工作的一种动力，是鞭达和激励他们做好工作十分有效的形式。我们觉得，这也是引导各级领导更多关注、重视打私工作，把打私工作融入全局工作的绝好平台。几年来，我们积极加强与组织开展评比活动的主管部门或牵头单位的沟通联系，把打私工作纳入了相关评先、评优、达标活动的考核内容。现在每年的各种评比考核活动，有关主管、牵头部门都会征求打私办的意见，或者邀请我们参加评比考核活动，有的还把打私办列为考核评比领导小组的成员之一。把打私工作列入评先、评优、达标考核评比体系之中，不但较好提高打私工作的地位，促进了工作的深入开展，而且也较好地提升了打私办的地位和影响力，使打私办有限的权力得到了较好的发挥。
四是加大宣传力度，发挥舆论的导向力。在工作实践中，我们体会到，充分发挥舆论的导向力，争取广大人民群众、社会各界特别是企业的理解、认同和支持，对做好打私综合治理工作也十分重要。几年来，我们主要着力在加强针对性方面开展打私宣传工作。（1）凡是重大节假日、长假日期间以及开展专项打击行动前，在有关电视、广播、报刊等媒体广泛开展公益性宣传，公布举报电话或请领导发表电视广播讲话，有时还在沿海村镇出动宣传车（船），以强大的宣传攻势，营造反走私工作氛围。（2）在港口、码头、岸边和村镇显眼位置，明示反走私宣传标语，设立反走私宣传牌匾，以起警示作用。（3）利用电影晚会，与反走私宣判大会对群众开展教育。（4）与沿海村镇家庭签订反走私守法保证书，让每个家庭和村民在签订责任书、落实责任中接受反走私教育，使宣传效果和责任直接进入千家万户。通过持续的努力，宣传工作产生了良好的社会效应，为开展综合治理工作奠定了较好的群众和社会基础。广大企业和社会各界群众的反走私意识明显增强，对政府开展反走私工作普遍表示理解支持，执法环境明显改善，与此同时，打私办的地位在社会公众心目中也得到了确认。
几年来，我们以惠州是反走私的前沿阵地、曾有过深刻历史教训的特殊条件为背景，以多调研，多请示汇报，多开展宣传活动的实际行动，求共识，造氛围，较好地营造了打私工作和打私办的地位。各级党委、政府普遍认识到在惠州地区沿海工作不抓反走私工作就不是称职的干部。从而较好地树立了抓打私工作也是抓经济建设的理念，以理性的思维把反走私工作融入各级党委、政府工作的全局，作为一项系统工程，纳入社会经济发展，班子建设，固本强基工程，干部政绩考核，社会治安综合治理，争先创优，机关挂点扶贫，以及干部开展“结亲戚、心连心” 等活动的内容，加强对反走私工作的领导，坚持一手抓经济发展，一手抓反走私斗争。市委、市政府先后提出了让党中央、国务院放心，让省委、省政府放心的庄重承诺和“四个确保”的工作目标，先后出台了反走私工作的6份文件和公告，还筹措近400万元资金，建设了5个永久性反走私执勤点。从2003年开始还从财政拨出专款奖励举报光盘及超马力摩托艇尾机等无价值走私货物的有功人员。每年元旦、春节全市各级党政主要领导都不忘深入到沿海一线，检查工作，慰问执勤人员。现在，惠州市各级召开每次党代会和每年的人代会工作报告都少不了反走私工作的内容。日常工作中，各级领导到沿海检查、视察指导工作，也都很自然地要问到反走私工作的情况。沿海县、区的党委、政府等几套班子领导，定期到沿海检查反走私工作也已经成为了一种制度。
三、要把握机遇 彰显地位
打私工作只有阶段性的成果，没有最后的胜利。且走私活动具有突发性、多变性，随机性的规律特点。这就要求我们必须树立持久作战的思想，既要在思想上持续保持高度的警惕性，又要在开展打击防范的工作上保持经常性、连续性。但在实际工作中，我们发现，走私活动比较活跃的时候，各级领导比较容易统一认识保持较高的警惕性，思想上重视，工作也会很认真。相对稳定时候，人们容易产生松劲麻痹的思想，有的还有厌烦情绪。这样，防范工作往往容易出现漏洞，给走私分子有机可乘。为使各级领导经常绷紧反走私斗争这根弦，始终保持打击防范的高压态势和工作活力，保持常抓不懈，有问题和没有问题一样抓的良好精神状态，不断夺取阶段性的成果，打私办必须根据不断发生变化的新形势、新情况，审时度势，把握时机，与时俱进，创新思路，利用一切信息资源，正确引导，激活情绪，调动热情，增强活力。这也是提升打私办影响力，彰显打私办地位作用的有效途径。
（一）坚持以市场为导向，不断注入新的工作活力
走私是破坏市场经济秩序的违法行为，同时它又与经济发展和市场变化有着密切的联系。而打击走私活动的根本目的就是维护正常的经济发展和市场秩序。国内外经济的发展，必然会影响市场上各种原材料、燃料等生产及生活资料的供求变化和价格变动。市场上短缺、供不应求、价格居高、利润丰厚热销的商品，必然会成为走私的重点商品。我们坚持以市场商品供求关系变化，价格升降变动为晴雨表，预测对走私活动可能带来的影响和变数，营造工作氛围，开展预警教育，采取预警措施。这样做工作既有实质性的内容，又有很强的针对性，不但容易引起各级干部共鸣，激发工作热情，保持警惕性，而且有利于防范短缺商品、热销商品成为新的走私热点。
（二）坚持以领导批示为动力，促各项工作的深入开展
用领导的批示去推动工作，是各级领导常用的工作思维和工作方法。运用领导的批示，做足文章，更是做好反走私工作的一大法宝。领导对打私工作作出的批示，总是从全局的高度出发，具有很强的思想性、针对性和指导性。不管是指出问题的批评，还是原则性要求的指示，都是对打私工作的重视、关心和支持，是我们做好工作的动力，也是统一各级干部思想、动员和组织各级干部做好工作的强大思想武器。抓住领导批示，以此为契机，促进各项工作的深入开展，是最有效的途径和办法。多年来，我们始终坚持对领导的批示第一时间作出积极反映，及时召开会议，认真组织传达学习，深刻领会精神实质，感悟领导对打私工作的关心、支持和重视，获取精神动力，提出贯彻落实意见。或结合实际，分析形势，开展警示教育，鼓舞鞭策士气，为进一步做好工作鼓劲加油；或对号入座，找出问题，防漏补缺，完善工作措施，解决存在问题。
（三）坚持以案为镜，“小题大作”，增强危机感和忧患意识
发生案件，出了问题，不是好事。问题是我们如何去亡羊补牢，做好善后工作，变坏事为好事。善后工作做得好，有的时候，反面教材的作用效果会胜过正面教育。特别是在反走私工作问题上，深刻的教训往往能让人刻骨铭心、记忆犹新。我们的态度是正视问题，认真总结吸取教训，并把它视为充分证明打私工作长期性、复杂性和引导干部群众增强危机感与忧患意识的好教材。几年来，凡发生案件，出现问题，我们始终奉行“小题大作”，举一反三的做法。决不姑息迁就，决不遮遮掩掩，决不息事宁人，决不因事小而不了了之。而是一查到底，以案为镜，扩大教育面。1999年惠东县某沿海村发生“8·19”哄抢私货案件，案值不超过3万元，我们依法追究了8名为首分子的刑事责任，封了3栋房，并在沿海开展一次近500名干部进村入户大规模的反走私宣传教育活动。2000年4月，博罗县某公司一艘船舶，改变船体结构走私红油被查获，除对有关单位和责任人进行严肃处理外，我们组织全市有关职能部门负责人和船公司经理约60多人召开现场会，部署开展全市船舶清理整顿工作。这些举措，在干部群众中产生了较好的“震动”效应，尤其对于增强各级干部的忧患意识、危机感和改善执法环境都起到了积极的作用。
四、要牵头组织 站在前位
打击走私综合治理是一项系统工程，参与这项工作的，既有专门的职能部门，又涉及到行政主管、行业和经济管理部门。如何把这些缉私力量资源整合起来，做到既有利于发挥各自的优势，又有利于提升整体的合力，建立起信息共享、责任共担、齐抓共管、密切配合、工作互动、反应快捷的综合治理机制和工作格局，对推进辖区打击走私综合治理工作的深入开展，提高综合治理的水平与工作效率，意义重大。做好这项工作，既是打私办的一项重要职责，也为打私办开展工作提供了一个广阔的舞台。
以增强互信，达成共识为前提。几年来，我们坚持以完成共同任务，实现共同目标为基础、以建立完善相关的会议、工作制度为方向，始终站在前沿位置，发挥牵头作用，对整合辖区的缉私力量资源进行探索，取得了较好的成效。主要建立了以下几方面的工作机制和制度。
（一）建立惠州地区更加密切配合工作机制。由我办牵头组织辖区负有反走私综合治理任务的深圳海关缉私局海上缉私处，驻惠海关及缉私分局，惠州边防支队以及市政府各有关执法、行政、行业、经济管理部门等18个单位，经反复协商，达成共识，共同签署了更加密切配合工作的《备忘录》，进一步明确规定与规范各单位在打私综合治理工作中的义务和责任，并由各单位对必须履行的义务和责任作出承诺。《备忘录》的签署，使我市打击走私综合治理工作机制提升到了更高的层面，进一步迈向了规范化、制度化。
（二）建立领导联席会议制度。从2001年开始，由市打私办召集，坚持每季度末召开缉私职能部门、行业和经济管理部门领导联席会议，互相交流查缉走私和开展综合治理工作方面的情况，分析阶段性走私动态、特点，对彼此关注的问题交换意见，商讨对策。这一制度的建立，不但相互交流了情况，促进了工作互动，而且还融洽了相互间的感情，密切了关系，受到职能部门的欢迎和上级机关的肯定。
（三）建立情报信息、重大案件通报制度。各缉私职能部门、行业和经济管理部门经常以电话、电传、电子邮件、简报、通报等方式互通情报、信息，实现信息资源共享。遇到重大案件或突发事件，随时通报，互相协调，在最短时间内采取最有效的措施，防止事态扩展，做好后续处置工作。实行这一制度，大大提高了预警和打击防范的工作效率，使许多问题得以解决在凸现之时，止于萌芽状态之中。特别是对群体性、突发性事件的处置，效果尤为明显。
（四）建立联络员制度。各缉私职能部门、行业和经济管理部门指定专人，担负联络员工作，相互提供联络员的姓名、地址、联系电话和传真号码，加强各单位的日常沟通联系工作，以联络员架起各单位相互联系的桥梁，加强经常性联系。
（五）建立联合打击立体防范机制。根据不同时期走私活动的特点动向，适时组织有关部门开展打击走私联合行动。同时，根据各缉私部门的职能和行动的需要，建立一、二、三道防线（即海上、岸边、内陆），实行统一调配，联合出警，各司其职，不给走私分子可乘之机。这一机制的建立，有效提高了缉私的效率，特别对个案的查处，只要情报准确，很少能逃过三关。
（六）建立统一对外新闻发布制度。各缉私职能部门除加强对惠州地区打击走私的正面宣传外，辖区缉私工作的重大部署，联合行动，工作成果，先进事迹，典型案例等情况，统一由市打私办负责组织相关执法单位向新闻媒体举办新闻发布会公布。
五、要适应形势 谋求正位
以上是我们对打私办职能定位一点粗浅的认识和初步的实践，完全是基于惠州地区反走私工作的特殊性所为，不一定符合依法行政的要求。实事求是地说，目前的缉私体制确实令打私办有些尴尬，开展工作有较大的难度。一是打私办的编制与设置没有准确定位。编制定员参差不齐，机构设置五花八门，级别设定可高可低，给人的感觉打私办就是一个临时机构，是个无关紧要的部门。二是打私办的职能任务没有明确定位。即使是履行全打办赋予的“组织、指导、协调、监督、检查”的职能，却因为没有充足的法理依据和具体工作规则而难以操作，且打私办与其他缉私部门的关系没有理顺，也难以履行职能，发挥作用。据此，我们感到，为更好地适应反走私斗争形势的需要和更好地发挥打私办的作用，有必要对打私办的编制、职能及与各缉私职能部门的关系作出明确的定位。首先是要把打私办纳入政府编制序列，列入政府常设机构，成为政府职能部门，并统一人员编制、级别；其次是要对打私办的工作职能规范化、制度化、法规化，以法律和规章条例的形式，明确打私办在反走私综合治理中，履行组织、指导、协调、监督、检查职能，并细化工作条文；再次是要理顺打私办与有关职能部门的工作关系，明确打私办在其中的地位、作用和责任。
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